財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（以下簡稱76號文），稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式項目示范。這是財政部自去年年底推廣PPP模式以來發(fā)布的第一份正式文件。在此之前，今年5月，由國家發(fā)改委主導起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》（以下簡稱PPP立法）向社會公開了征求意見稿。76號文與PPP立法征求意見稿的要點大體一致。但由于業(yè)內對于征求意見稿尚存爭議，PPP立法的出臺目前尚沒有明確的時間表。在理論和實務界翹首期盼法律保障之際，財政部率先發(fā)布的76號文，立刻引起了各界高度關注。
解讀一：對于使用者付費的PPP項目而言，76號文是利好
——76號文對于擬開展示范工作的PPP項目列出了正面清單，利于引導各方更好地參與PPP項目。76號文表明，財政部將統(tǒng)籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，并進一步將示范項目重點鎖定在城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等領域內的收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。政府、投資人以及金融機構對前述類型的PPP項目及其所在的領域應當給予密切關注并根據自身情況適時介入。
——76號文讓符合條件的PPP項目有了更有力的財政支持。76號文指出，財政部將積極研究利用現(xiàn)有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持，確保社會資本的合理收益。這意味著，符合條件的PPP項目可以同時獲得中央和地方兩級財政的支持。而原先的PPP項目資金缺口多數(shù)依賴于地方政府財政補貼，很多地方民生工程因為財力不佳無力貼補致使最終無緣PPP模式。
——76號文還讓跨年度實施的PPP項目的財政支持有了制度上的保障。76號文指出，將從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃，以保障PPP項目的實施。在過去的實踐中，（下轉第3版）
單一年度的預算收支管理制度一直是財政支付（包括財政補貼）的PPP項目實施的制度障礙，PPP項目的實施周期長達20-30年，一年一編的預算不僅影響了PPP項目的管理效率，而且也讓PPP特許權合同中的政府支付及補貼條款效力處于不確定狀態(tài)，對于PPP模式的推廣明顯是不利因素。建立跨年度預算平衡機制、實行中長期財政規(guī)劃管理，對于PPP模式的推廣而言至關重要。
解讀二：76號文中提及的系列舉措對于PPP模式的推廣實施不可或缺。
76號文表明，財政部將在擬選擇的示范項目實踐的基礎上不斷完善PPP項目文本，總結、提煉、完善制度體系，同時將推動設立專門機構，履行PPP政策制訂、項目儲備、業(yè)務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。這意味著，各省財政部門可能很快會內設相應機構，力推PPP項目。在漫長的PPP立法過程中，這些具體工作的同時推進對于PPP項目的規(guī)范和PPP模式的推廣而言不可或缺，示范項目的經驗積累也可更好地促進PPP立法工作的開展。
解讀三：在PPP立法千呼萬喚難出臺的背景下，76號文一定程度上讓民間資本看到了中央對于PPP模式推廣的決心和力度
去年以來，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）等文件的出臺，為新一輪PPP熱潮的掀起提供了政策依據。十八屆三中全會進一步明確提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與社會基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。但由于國內尚未制定專門的PPP立法，上述政策文件本身也過于宏觀、缺乏可操作性，加上過去“福建泉州刺桐大橋”等PPP項目的失敗案例以及民間資本進入基礎設施領域投資遭遇的各種“玻璃門”、“彈簧門”，讓民間資本在本輪PPP熱潮前仍抱持濃重的觀望情緒。
今年5月份，國家發(fā)改委主導起草的PPP立法稿首次公開向社會征求意見，但基于PPP項目實施涉及到方方面面的問題，牽動的部門立法也較多，業(yè)內對于PPP立法的時間表并無確定的預期。在略去PPP立法中有爭議的審批環(huán)節(jié)等內容后，76號文對于PPP項目的風險分配、項目的評估論證、合作伙伴的選擇、財政支持、項目的績效評價等PPP立法要點均做了明確規(guī)定。相比較PPP立法征求意見稿而言，76號文更有力度，在PPP項目相關的政策保障方面，財政部向前邁出了一步。
解讀四：就文件性質和具體內容而言，76號文也有其明顯局限。
首先，76號文性質上屬于部委規(guī)章，效力等級較低。76號文的發(fā)文主體是財政部，屬于國務院部門立法，效力等級上不及法律、行政法規(guī)，司法實踐中部委規(guī)章僅能作為參照不能作為辦案依據。因此，就對PPP項目實施的法律保障而言，76號文的作用有限。
其次，從具體內容上看，76號文對于關系PPP項目實施的諸多重要事項均未明確涉及，有其明顯不足。
就具體內容而言，76號文相對于PPP法（征求意見稿）并沒有實質性突破，甚至不及征求意見稿之后的最新修改稿（目前尚未公布），特別是對于投資回報方式、政府承諾、有限追索、終止補償?shù)戎卮笫马椌瓷婕埃虼?，不能直接用以合理分配PPP項目政企雙方的權利義務，這讓76號文提及的“風險由最適宜的一方來承擔”原則的落實也多了更多的不確定性。
此外，對于PPP項目立項審批、部門協(xié)調等各個流程和具體做法，76號文也未作規(guī)定。正如76號文所言，推廣PPP模式的重要意義之一是加快轉變政府職能，提升國家治理能力，提高公共服務效率。但過去的實踐表明，PPP項目的法制現(xiàn)狀、政府信用、能力建設、多頭監(jiān)管、監(jiān)管無序也是當前推廣實施PPP的現(xiàn)實障礙。從這個意義上講，即使有了76號文，PPP項目的實施仍然欠缺程序上的可操作性。此外，76號文還涉及與其他現(xiàn)有法律的銜接及沖突處理問題。以《政府采購法》的適用為例，76號文將PPP定性為政府采購，而根據《政府采購法》的規(guī)定，只有使用財政性資金采購符合規(guī)定的貨物、工程和服務的行為，才屬該法調整的范疇。PPP項目有用戶支付的PPP與政府支付的PPP之分，嚴格來講，只有后者才能適用《政府采購法》。鑒于此，要將PPP統(tǒng)一定性為政府采購，需對《政府采購法》加以修訂或者通過PPP立法加以明確規(guī)定。
綜上，76號文確實在一定程度上給業(yè)內帶來了利好，但76號文畢竟是財政部就PPP模式推廣實施的一家之言，其先天不足也決定了它在未來發(fā)揮的作用會是有限的，PPP模式的推廣注定還有很長的路要走。
