近日，由審計署起草的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，借由國務(wù)院法制辦的平臺，完成了意見征集工作。
征求意見稿明確了政府性債務(wù)，土地、礦藏、森林等國有資源等屬于審計監(jiān)督的范疇；明確地方各級審計機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，要征得上一級審計機(jī)關(guān)的同意；首次提出審計機(jī)關(guān)要對國家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，中央已經(jīng)明確了地方債管理方向，未來地方債將納入預(yù)算管理。到時候，債務(wù)報告將是預(yù)算報告的組成部分，對于地方債的審計將變成常規(guī)審計內(nèi)容，可能跟預(yù)算執(zhí)行報告一樣，一年一審。
地方債受審計監(jiān)督
對于債務(wù)管理，征求意見稿中新增加了一條—審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、管理以及風(fēng)險管控情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。
根據(jù)審計法的規(guī)定，各級審計機(jī)關(guān)對“預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支”作出審計工作報告，重點報告預(yù)算執(zhí)行的審計情況?，F(xiàn)行實施條例對“財政收支”的解釋，包括了“政府舉借債務(wù)籌措的資金”。
審計署表示，征求意見稿細(xì)化、補(bǔ)充和完善了具體審計職責(zé)，以實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。
除了債務(wù)問題，“土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等國有資源管理使用的真實、合法和效益情況”，也被補(bǔ)充進(jìn)去，審計機(jī)關(guān)可依法進(jìn)行審計監(jiān)督。
汪德華表示，現(xiàn)有的預(yù)算法是不允許地方發(fā)債，但十八屆三中全會明確了地方債的改革方向，預(yù)算法修正案正在對相應(yīng)條款進(jìn)行修改，審計法實施條例也有必要適應(yīng)新的改革方向，對條款內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。
對地方債的審計，為審計署近幾年的一項重要工作任務(wù)，每年至少有一次針對部分省市政府的債務(wù)抽查。2011年6月份，審計署公布了第一份地方政府性債務(wù)審計報告。這是針對31個省和5個計劃單列市，覆蓋省、市、縣三級地方政府，截止到2010年年底的全面?zhèn)鶆?wù)報告。
2013年6月，審計署抽取了15個省、3個直轄市本級，及其所屬的15個省會城市、3個市轄區(qū)，針對他們從2011年以來到2012年底新增債務(wù)狀況，給出了一個審計報告。
出于債務(wù)摸底的需要，2013年8、9月份，審計署調(diào)動更多的人力，針對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，進(jìn)行了更全面的債務(wù)審計。
2014年，結(jié)合中央預(yù)算執(zhí)行審計和地方財政收支審計，審計署挑取了9個省本級和9個市本級，跟蹤審計了他們2013年6月底以來、截止到2014年3月底的債務(wù)狀況。
此次征求意見稿對審計頻次進(jìn)行了規(guī)定：對本級預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案，以及重點部門、單位預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案，每年進(jìn)行審計；對其他審計事項每5年至少進(jìn)行一次審計。
監(jiān)督重大經(jīng)濟(jì)政策落實
這次征求意見稿中，首次提出“審計機(jī)關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門貫徹落實國家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”。
汪德華對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，現(xiàn)在審計部門主要依據(jù)財政預(yù)算法規(guī)，對財政資金的合規(guī)性、使用情況進(jìn)行審計；未來還需要跟蹤一些重大的公共政策，如2008年“四萬億”刺激政策出臺，資金的使用是否跟政策相吻合等—跟蹤宏觀政策，反饋政策效果。
2013年6月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在考察審計署時指出，在當(dāng)前存在經(jīng)濟(jì)下行壓力、財政收入增速下降的情況下，要通過強(qiáng)化審計監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項部署的落實，緊緊盯住、管好用好寶貴的財政資金，把積極財政政策的效應(yīng)更好地激發(fā)出來。
征求意見稿中，對于地方各級審計機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，從原來征求上一級審計機(jī)關(guān)的“意見”，改為應(yīng)征得上一級審計機(jī)關(guān)的“同意”。
審計署表示，這貫徹落實了《憲法》、《審計法》規(guī)定的地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
有財政專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，審計機(jī)關(guān)向本級政府首長負(fù)責(zé)，同時又負(fù)責(zé)對本級政府的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，有點“內(nèi)部監(jiān)督”的意味，審計結(jié)果的獨立性容易受到影響。審計系統(tǒng)有必要加強(qiáng)垂直管理，甚至可以考慮將來是否有必要轉(zhuǎn)到立法機(jī)關(guān)，如人大。
汪德華指出，我國憲法明確指出，審計機(jī)關(guān)受本級政府和上級審計機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。加強(qiáng)上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，與我國現(xiàn)行體制相一致，能保持政令更為暢通。
前述財政專家進(jìn)一步表示，對預(yù)算資金的監(jiān)管，審計只是一部分，審計報告能公布的內(nèi)容也有限。要想切實加強(qiáng)對財政資金的監(jiān)督，最有效的長效機(jī)制，還是要加強(qiáng)預(yù)算的公開透明，讓財政資金在陽光下運(yùn)行。
