關(guān)于地方債，近期出臺的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)的意見》（以下簡稱《意見》）特別指出，要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
理論上，決定債務(wù)風(fēng)險有三大指標(biāo)：債務(wù)規(guī)模總量、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和償付人責(zé)任。在我國，目前最為復(fù)雜的問題是償付人的責(zé)任。我國地方政府借款渠道較多，擔(dān)保及償付責(zé)任相對混亂。很多借款最終用于地方公共設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，但這些錢的合同借款人或償付人卻都不是最終用款人——地方政府。大多數(shù)是與政府相關(guān)的企業(yè)法人，比如，地方融資平臺（公司）。
這樣做，可以理解為地方政府為防范財政風(fēng)險設(shè)置的“隔離墻”，但實際上，卻對市場中的正常借貸關(guān)系形成了較強沖擊。正是因為這樣的運行模式，由債而起的財政風(fēng)險，很可能轉(zhuǎn)化為了銀行風(fēng)險。
從全球來看，地方政府借債并不是一個避之不及的話題，有相對成熟的做法，當(dāng)然也有不少教訓(xùn)。去年，美國底特律市政府破產(chǎn)便是大家都知道的一個地方政府資不抵債的典型。脫鉤地方融資平臺就是要規(guī)范地方政府融資渠道，令發(fā)債、償債和債務(wù)監(jiān)管有章可循。進(jìn)一步講，規(guī)范政府融資渠道的深層意義已經(jīng)超越了防范財政風(fēng)險，成為構(gòu)筑現(xiàn)代地方政府治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。一般而言，大多數(shù)地方政府肩負(fù)著本地區(qū)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。一些需要短時間支出的大筆開支，往往需要經(jīng)由借貸，而債務(wù)的償付則需要本地居民的繳稅或者交費。規(guī)范的地方政府融資機(jī)制，一方面有利于老百姓監(jiān)督地方政府的借貸行為；另一方面，也是防止地方政府透支未來公共資金、增加民眾負(fù)擔(dān)的制度約束。
2013年的數(shù)據(jù)顯示，我國實際城鎮(zhèn)化率僅為53.7%，較之大多數(shù)發(fā)達(dá)國家超過70%的城鎮(zhèn)化率仍有不小距離。城鎮(zhèn)化的背后是公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的擴(kuò)大及持續(xù)改進(jìn)，財政資金的主要作用還將進(jìn)一步發(fā)揮。換言之，地方政府“借款搞建設(shè)”的模式，短期內(nèi)不會徹底扭轉(zhuǎn)。而且，隨著經(jīng)濟(jì)總量的增大，勞動力及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本上升，地方政府借款規(guī)模也會逐步增加。
因此，地方政府向市場融資的行為幾乎不可逆轉(zhuǎn)。那么，地方政府該如何發(fā)債？一種觀點是中央代發(fā)，然后轉(zhuǎn)貸地方。這是1998年我國第一輪積極財政政策的做法。另一種觀點是地方政府自行發(fā)債，中央政府監(jiān)管并有限度擔(dān)保。客觀講，這兩類觀點并不完全對立，爭議在于：何種形式發(fā)債？怎樣管理債務(wù)？
地方政府性債務(wù)要有內(nèi)部約束與外部條件兩方面支撐。所謂內(nèi)部約束，主要是建立相對獨立的地方政府債務(wù)責(zé)任體系，這里面包含準(zhǔn)確而全面的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度；而外部約束，主要是將政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評級制度。建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。
科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)，是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。除了關(guān)心地方債務(wù)規(guī)模，另一個社會關(guān)注的熱點是哪些地方可能先期試點地方債發(fā)行。其實，這并不是與地方融資平臺脫鉤后，地方債駛向何方的最關(guān)鍵問題。當(dāng)前亟待解決的難題依然是，科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)。
現(xiàn)階段，我國地方可支配財力的40%來自中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。地方政府財政收支失衡的主要原因還是辦的事情多，而收入來源少。地方借債是解決收入的辦法，但如不重新劃分事責(zé)，那么借到再多的錢也不夠花，財力不足的問題依然不會得到根本解決。即使能無限度地借到錢，地方政府也需要按時償債，并在未來的收入中找資金。
就當(dāng)下的中國而言，科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)，才是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。特別是那些中央和地方都有責(zé)任的交叉性事務(wù)，比如社會保障、基本醫(yī)療等，如何分?jǐn)傊С鲐?zé)任，又如何建立資金的常態(tài)化供給渠道，更值得引起關(guān)注。
