市政民生定位 前瞻多元施策
——關(guān)于更好化解城市停車難問題的調(diào)研思考
中共咸陽市委改革辦、咸陽城投集團聯(lián)合調(diào)研組
停車難尤其是小汽車停車難是現(xiàn)代城市治理的普遍課題。在私家小汽車日益平民化普及化的背景趨勢下，充足便捷優(yōu)惠的停車條件，不僅是高品質(zhì)生活的基本要素，攸關(guān)社會大眾的福祉感受，也是高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境保障，影響著區(qū)域經(jīng)濟尤其是商業(yè)服務(wù)業(yè)的運營興衰。咸陽要建設(shè)現(xiàn)代化“西部名市絲路名都”，加快西安一咸陽一體化進程，全面融入西安都市圈，搞好停車場(位)的規(guī)劃建設(shè)與管理運用是重要長遠任務(wù)，是市委八屆二次全會部署的“城市建設(shè)補欠提質(zhì)”行動的重要內(nèi)容。
“停車難”問題表現(xiàn)
城市停車難問題的現(xiàn)實狀況，按停車時長劃分有三個主要類型:一是醫(yī)院學校周邊停車難，多在半小時至一小時之間，有的接送學生往往就持續(xù)幾分鐘;二是繁華商圈停車難，多在一小時至半天;三是居民小區(qū)停車難，少則一整夜一整天，多則數(shù)日數(shù)周。
居民小區(qū)是私家車真正的持久的歸巢，小區(qū)停車難放又難取也就最讓市民群眾焦慮煎熬。這些年，咸陽市委市政府著眼民生福祉，堅持問題導(dǎo)向，從成立市停車公司、建設(shè)停車場，到引進智慧系統(tǒng)、推行計時收費等，探索實施了一系列有針對性的政策舉措，也取得了一定實際成效，但是咸陽主城區(qū)停車場(位)的供需矛盾仍然極為突出，由此引發(fā)的道路混亂擁堵、市民焦慮抱怨與社會矛盾糾紛此伏彼起，線下線上反映強烈，并開始呈現(xiàn)從老城區(qū)向城區(qū)周邊蔓延趨勢。
居民小區(qū)停車還是普遍緊張。各類老舊小區(qū)停車難狀況沒有緩解，很多新建小區(qū)也很快出現(xiàn)停車難現(xiàn)象。即便市級機關(guān)最新建的口碑較好的渭濱苑小區(qū)，也要經(jīng)常排隊好久才能開車進門，北門外的道路兩邊總是停滿車輛，夜晚還會出現(xiàn)單邊雙排停放甚至路中央停放的情況。市區(qū)多數(shù)有車一族 都感嘆"買車容易停車難"，一些在小區(qū)路邊停車的市民每天跟“打游擊”一樣，早早就得起來，把車挪走，晚了可能就會被處罰”。
學校醫(yī)院停車難仍會定時出現(xiàn)。實驗學校所在的沈平路東段、沈興路南段，實驗中學所在的中華東路西段，每到上學、放學時段就人潮涌動，車停一長隊，嘈雜的鳴號聲此起彼伏。渭陽西路比鄰而立的兩家三級醫(yī)院陜中附院、彩虹醫(yī)院的大門口，每天早上，因為醫(yī)院里邊已經(jīng)車滿為患，需要出一進一，想進院而不能進院的小汽車經(jīng)常排成大長龍，蜿蜒在渭陽西路西向主干路上，占據(jù)了兩個車道中的一個。
繁華商業(yè)街區(qū)停車難也不斷重演。沒有提前規(guī)劃足夠停車位的匯通夜市等傳統(tǒng)商圈商街停車困難已經(jīng)習以為常，市民們和外地慕名而來的食客都戲稱一碗?yún)R通面價值109元，面是9元，另外還得配套100元的貼條?，F(xiàn)在，一些新興的繁華商圈商街同樣出現(xiàn)停車困難現(xiàn)象。如渭河南岸濱河路咸陽橋至風雨廊橋段之間，今年以來餐飲服務(wù)業(yè)興盛，夜晚路邊停車經(jīng)常一位難求。如果交警勤于巡查、嚴于執(zhí)法，這些車輛無一例外要貼條罰錢的，因為這里道路兩邊沒有規(guī)劃一個停車位。
“停車難"根源何在
深究咸陽城區(qū)停車難問題的根源，有普遍的特殊的、歷史的現(xiàn)實的、體制的經(jīng)濟的等多重因素多種緣由。
一是“有位”不足，即停車位總量始終遠低于汽車實際保有量。綜合省商務(wù)廳網(wǎng)站及市停車公司數(shù)據(jù)，截止2021年底，咸陽市機動車保有量85萬輛，其中汽車保有量57萬輛、小汽車保有量48萬輛、秦渭兩區(qū)小汽車保有量21萬輛。如果加上咸陽人在西安購車掛牌、西安人在咸陽買房居住、西咸新區(qū)(尤其是秦漢、空港、灃西三個新城)居民在咸陽城區(qū)活動的陜A、陜U牌照小汽車，咸陽主城區(qū)小汽車保有量至少突破30萬輛。然而，主城區(qū)各類停車位總數(shù)僅15.8萬個，其中出行停車位(含公建配建、公共停車場泊位、路內(nèi)停車泊位)僅2.6萬個，存在較大的車位缺口。由于距離遠、收費高等原因，單位大院與商業(yè)街區(qū)停車場(位)不是居民停車的首選之地，對倦鳥歸巢后夜間停放的居民私家車而言，可用車位量就更為緊缺。咸陽湖濱聆水居、林湖苑兩大小區(qū)業(yè)主超過3000戶，停車位不到200個;柳倉街陽光小區(qū)住戶2200多，僅有地下車位約60個、地上車位650個。很多住戶只能將車停在路邊挨罰，或停放在離家較遠的單位大院、其他街道。
二是“建位”不及，即停車(場)位的規(guī)劃建設(shè)遠遠不能滿足居民便捷停車的實際需要。從標準把控看，老舊小區(qū)規(guī)劃建設(shè)時大多沒有過多考慮車位問題，而新建小區(qū)規(guī)劃建設(shè)時也存在著標準不高，把握不嚴現(xiàn)象。2010年前，新建居民小區(qū)戶位比(住戶數(shù)與車位數(shù)之比)要求1:0.8，建研苑小區(qū)2009年開建，244戶居民僅有140個車位，實際戶位比1:0.57，其中地下車位僅60個，其余80個車位為占用道路劃定。2010年后，普通商品房小區(qū)戶位比要求1:1,這是全國文明城市的基本要求。渭陽西路渭陽蘭庭小區(qū)2015開建，2017年交工， 不算商業(yè)面積，居民236戶，車位僅100 個，實際戶位比1:0.42，近幾年政府規(guī)劃建設(shè)了大量經(jīng)濟適用房與公租房小區(qū)，戶位比標準更是降低到1:0.5，但這些小區(qū)私人車輛同樣增長很快，因為有些國產(chǎn)汽車很便宜，有些住戶也需要購車自用或經(jīng)營。從建設(shè)進展看，因為缺少建設(shè)用地、缺少建設(shè)資金、缺少投資回報吸引等多種因素，這幾年咸陽市規(guī)劃建設(shè)的大型公共停車場，除市城投集團(市停車公司)負責的咸陽湖、體育場、咸陽西站等地下停車場等今年先后建成投用外，其余多數(shù)還在建設(shè)中或規(guī)劃中，未投入實際應(yīng)用。勞動路綠地地下停車場項目規(guī)劃宣示多年，至今也未見動工。
三是"用位”不佳，即智慧引導(dǎo)與計費調(diào)節(jié)還有提升空間。一是缺引導(dǎo)。各個停車場的位置及空缺車位沒有及時上傳到行車導(dǎo)航系統(tǒng)，或沒有路邊電子屏幕顯示引導(dǎo)，停車需求與空閑車位不能及時有效對接。二是缺平衡。有的公共停車場(位)收費價格設(shè)置沒有平衡日間與夜間、出行車與過夜車的需求差別與支付能力差距，計時收費太死太高，讓車主居民難以承受心有怨言，出現(xiàn)了車位空置浪費現(xiàn)象。居民小區(qū)地下車位管理費用過高，很多小區(qū)出現(xiàn)業(yè)主不愿買不愿意用 地下車庫現(xiàn)象。三是缺統(tǒng)籌。 除節(jié)假日由市停車辦統(tǒng)一督導(dǎo)開放外，各機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部停車場(位)均沒有對外開放夜間限時停放車位。已建成的咸陽湖、體育場地下停車場，雖然新增車位很多，前者1814個、后者1224個，但遠離大的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)，周圍多是機關(guān)、公園、河湖、酒店，計時停車價格也遠高于小區(qū)停車價格，普通市民很少來此停車，停車位經(jīng)常出現(xiàn)較大閑置。
四是“管位”不強，即引導(dǎo)支持停車場(位)建設(shè)運用的體制政策不力。一是協(xié)調(diào)管理不強。優(yōu)化提升停車場(位)的規(guī)劃建設(shè)及運營管理涉及多領(lǐng)域多方面，需要多部門協(xié)作配合，但2006年設(shè)立、2019 年重組的市停車辦(市公共停車場建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在市住建局)人員多為抽調(diào)，也沒有脫離原單位工作，日常運轉(zhuǎn)不力，協(xié)調(diào)督辦較弱，直接影響了停車場(位)規(guī)劃建設(shè)管理的實際成效，也讓市停車辦和市停車公司承擔了不少社會非議。二是政策支持不夠。這幾年咸陽公共停車場計劃立項多、實際建成少的實踐充分證明，大型停車場建設(shè)投資大、運營回收慢，對社會投資主體的吸引力不大。市城投集團(市停車公司)負責的大型地下停車場所以建設(shè)進展較快，既有企業(yè)運營的利益連接，更有國有企業(yè)的榮譽擔當。但市城投集團(市停車公司)在停車場建設(shè)運營上的財務(wù)壓力也非常巨大，咸陽湖地下停車場總投資4.45億元、市體育場廣場及地下停車場總投資3.0億元、高鐵樞紐換乘中心及地下停車場總投資7.63億元，大多是企業(yè)借貸所得，必須按期還本付息，否則直接影響企業(yè)信用評級與未來籌資。市停車公司每年收費等綜合收入，減去日常維修、職工薪酬等固定支出后，凈利潤僅300萬元左右，遇到創(chuàng)文等活動支出后經(jīng)常所剩無幾。繼續(xù)提高停車收費標準也并不可行，因為過高的收費政策背離了改善民生的初衷，容易引起市民情緒反彈，損害營商環(huán)境評價，車主們還會通過減少停車次數(shù)、縮短停車時間來策略回應(yīng)，停車收費收入同樣不會有較大增加。所以，依靠停車收費收入來給停車場建設(shè)還本付息幾成天方夜談，必需政府政策資金支持。
“停車難”破解有方
破解停車難是個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須前瞻思考，整體謀劃，綜合施策。學習借鑒發(fā)達城市的成功經(jīng)驗，聚焦咸陽市區(qū)停車難問題的成因表現(xiàn)，尤其是停車場(位)建設(shè)管理運營中的困難挑戰(zhàn)，這里提出以下建議。
一是把破解停車難作為緊要民生工程來抓。破解停車難已是關(guān)系多數(shù)市民的治理課題。綜合各類調(diào)查數(shù)據(jù)(據(jù)第七次人口普查，咸陽市有家庭戶137.5萬戶，其中秦都區(qū)18.8萬戶、渭城區(qū)10.5萬戶)粗略計算，當前咸陽市域家庭戶機動車擁有率已62%、小汽車擁有率已42%，其中市區(qū)家庭戶小汽車擁有率更高達72%，如果加上經(jīng)常來往咸陽市區(qū)的西安牌照車主，市區(qū)家庭戶汽車擁有率應(yīng)該更高?？梢哉f，目前多數(shù)市民家庭都面臨著日常在哪里停車、付多少錢停車的問題，停車位日漸成為剛需必備品，“停車難”“停車貴”已成為市民普遍煩惱。破解停車難是具有多重效益的政策配套?；趯崿F(xiàn)廣大群眾對幸福美好生活向往的執(zhí)政目標，以及建構(gòu)國際國內(nèi)“雙循環(huán)”格局的戰(zhàn)略選擇，國家政策一直在鼓勵支持國民購買家用小汽車，例如2022年7月5日國家商務(wù)部等17部委《關(guān)于搞活汽車流通擴大汽車消費若干措施的通知》(商消費發(fā)〔2022〕92號)。但是，為了城市治堵保暢和治污降霾，各級黨委政府尤其是城市黨委政府又極力倡導(dǎo)市民群眾綠色低碳出行，多乘公交，少開私車。為此，就很有必要破解“停車難”“停車貴”，讓市民有地方多停車，也有意愿少開車。停車難日漸成為社會穩(wěn)定的隱患。全國各地的物業(yè)與業(yè)主、業(yè)主與業(yè)主、車主與車場等各社會主體之間，經(jīng)常因為停車位、停車費糾紛爆發(fā)矛盾沖突，前不久發(fā)生的深圳“賓利姐”停車事件更是引起全國網(wǎng)民熱議。車輛亂停亂放也嚴重影響消防救援與醫(yī)療救護成效。因此，必須把破解停車難當作執(zhí)政為民當然之義來看，當作優(yōu)化治理緊要事項來抓，加強停車場(位)規(guī)劃建設(shè)的前瞻性、嚴肅性，保持停車場(位)運營管理的特許性、微利性。
二是強化市停車辦的權(quán)能責任。建議在市住建局內(nèi)專設(shè)停車管理科，配備編制人員，專職承辦市停車辦的日常事務(wù)，并賦予市停車辦參與研究制定全市停車(場)位建設(shè)的規(guī)劃與政策、參與審查驗收公共停車場(位)和房地產(chǎn)項目停車場(位)的設(shè)計與施工等權(quán)責，協(xié)調(diào)解決停車場(位)規(guī)劃、用地、融資、建設(shè)、價格協(xié)調(diào)、運營監(jiān)管等諸多問題。長遠看，還要學習四川省宜賓市經(jīng)驗，開展《機動車停車條例》地方立法，以法治化手段解決停車難、停車亂等治理頑疾，也為市停車辦開展協(xié)調(diào)督導(dǎo)提供有力法源支撐。
三是加大對市城投集團(市停車公司)的財政支持。城區(qū)公共停車場既是企業(yè)經(jīng)營項目也是市政民生項目，建設(shè)資 金支出不能讓企業(yè)獨自承擔。2021 年5月國辦函〔2021〕46號文明確提出，鼓勵各地對符合條件的停車設(shè)施建設(shè)項目,制定出臺資金、土地等方面的支持政策。建議市委市政府從改善民生福祉、改善商業(yè)環(huán)境的角度出發(fā)，運用城市建設(shè)配套費等收入列出專項財政預(yù)算，支持市城投集團(市停車公司)在公共停車場建設(shè)項目上的還本付息。
四是搞好市區(qū)停車收費的政策管控。堅持保企惠民的原則定位，在基本實現(xiàn)城區(qū)所有公共停車場(位)由市停車公司特許管理運營、市財政對大型公共停車場建設(shè)運營進行專項支持的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市發(fā)改委、市停車辦等機構(gòu)的職能，引入專業(yè)機構(gòu)評估、“兩代表一委員”評議等程序，對停車場(位)的收費標準與收費機制進行設(shè)計定位，并建立動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)停車公司有盈利但不大，停車居民有負擔能承受。尤其是一些承擔市民日常停車尤其是過夜停車業(yè)務(wù)的公共停車場(位),收費標準要與居民收入水平相適應(yīng)，與附近居民小區(qū)停車收費價格相接近，對市民日常停車實行時段優(yōu)惠或長租優(yōu)惠。
五是加強市區(qū)停車場(位)的規(guī)劃建設(shè)。基于居住停車“基本滿足”的供應(yīng)導(dǎo)向，在新建居民小區(qū)時，嚴格按照"一戶一位”來配建停車位，鼓勵大型住宅小區(qū)建設(shè)項目將戶位比提升到1: 1.3。結(jié)合城市更新行動，加大內(nèi)部挖潛增效、片區(qū)綜合治理力度，充分利用城市公園、綠地、廣場、人防工程的地下空間，以及高架橋蔭、高壓線塔下等無法開發(fā)空間，擴建新建停車設(shè)施。在公共停車場與大型居民區(qū)之間、城郊停車場與繁華商業(yè)區(qū)之間，建立便捷惠民的公交連接，激活公共停車場的居民應(yīng)用。鼓勵機關(guān)企事業(yè)單位挖潛利用閑置土地或空間資源，與市城投集團(市停車公司)聯(lián)合建設(shè)運營公共停車設(shè)施。積極探索機關(guān)事業(yè)單位車位錯時共享的政策機制。
六是提升市區(qū)智慧停車管理水平。經(jīng)過近半年不懈努力，市城投集團(市停車公司)已建成了集監(jiān)管、運營、誘導(dǎo)、結(jié)算、分析于一體的智慧停車管理平臺，推出了“秦停車”微信公眾號和支付寶生活號，實現(xiàn)了主城區(qū)各類停車場的動態(tài)化導(dǎo)引、智能化監(jiān)管和便捷化支付，還積極開展電動汽車充電設(shè)施運營和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)服務(wù)。下一步，要努力加大"秦停車"APP推廣，拓展ETC+智慧停車功能，高標準建好各類停車場的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、充電設(shè)施，特別是WIFI 設(shè)施、導(dǎo)視導(dǎo)引設(shè)施，將所有已建成公共停車場和各機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部停車場全部納入市級智慧車管平臺，真正實現(xiàn)全市公共車位“一張網(wǎng)管理、一張卡運行”，形成全民共享、動靜結(jié)合、全面聯(lián)通、規(guī)范運營的良好態(tài)勢。
調(diào)研組成員:
李立戰(zhàn) 咸陽市城投集團黨委書記、董事長
楊小平 咸陽市城投集團黨委副書記、 總經(jīng)理
時曉東 中共咸陽市委改革辦副主任
王 江 中共咸陽市委改革辦綜合科科長
刊載于 咸陽工作交流 2022年第9期
