我國地方政府債務(wù)引起高度關(guān)注，其規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)、未來發(fā)展軌跡、治理思路都將對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。審慎處理我國地方政府債務(wù)問題以及可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，十分必要。
一
客觀地講，地方政府債務(wù)膨脹有其特殊背景。近些年，我國城鎮(zhèn)化提速，公共基礎(chǔ)設(shè)施需求處于井噴階段。政府主導(dǎo)型發(fā)展模式以及現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制格局，使得地方公共產(chǎn)品的供給和資金的解決更多依賴政府。在財(cái)力有限的情況下，地方政府舉債融資彌補(bǔ)地方公共建設(shè)資金缺口，以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也就成了備選項(xiàng)之一。
資金供給方存在擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的激勵(lì)，也是一個(gè)因素。當(dāng)前，金融市場化的推進(jìn)使混業(yè)經(jīng)營成為趨勢(shì)。金融行業(yè)在突破傳統(tǒng)監(jiān)管，順應(yīng)市場化需求的同時(shí)，也適應(yīng)了地方政府的融資要求，為地方政府債擴(kuò)張?zhí)峁┝送寥?。這些銀行、信托公司或是因?yàn)橄硎墚?dāng)?shù)毓卜?wù)，或是直接有股權(quán)投資，與地方政府保持密切關(guān)系，對(duì)地方政府融資具有相當(dāng)便利。再考慮目前金融危機(jī)的影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣，出于業(yè)績與風(fēng)險(xiǎn)考量，這些機(jī)構(gòu)也存在與資信較高的地方政府加強(qiáng)合作的動(dòng)力。
二
回顧過去30多年的市場化改革，本應(yīng)由市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用始終未能徹底實(shí)現(xiàn)，地方政府卻更多涉足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至成為市場競爭的主體。地方政府及所屬企業(yè)除了提供帶有公共屬性的產(chǎn)品之外，住房、公路等諸多可以通過市場機(jī)制配置或是引入市場要素的產(chǎn)品，也憑借壟斷地位積極介入。盡管中央出臺(tái)多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施、部分壟斷行業(yè)逐步向社會(huì)資本開放，但現(xiàn)實(shí)推進(jìn)舉步維艱，困難重重。結(jié)果一邊是龐大的社會(huì)資本源于制度或政策“壁壘”，投資無門；另一邊是，地方政府及所屬企業(yè)壟斷性投資，伴生大量政府性債務(wù)在所難免。
地方政府債務(wù)膨脹又是與我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長模式相伴而生的。長期以來，投資需求，對(duì)我國GDP增長貢獻(xiàn)明顯。特別是在應(yīng)對(duì)此次國際金融危機(jī)中，政府投資更成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，保增長、促穩(wěn)定的主要手段。地方政府債務(wù)更多地被當(dāng)作了一種經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)手段，而偏離了作為地方資本性公共品融資工具的基本功能。
以債的權(quán)責(zé)關(guān)系為線索可以看到，我國地方債在產(chǎn)生與擴(kuò)張中，權(quán)與責(zé)關(guān)系并不清晰，也不對(duì)等，一定程度誘發(fā)了舉債方非理性的舉債行為。一直以來，唯GDP、唯經(jīng)濟(jì)增長率的激勵(lì)導(dǎo)向影響著地方政府的行為方式。地方本能地具有搞投資、上項(xiàng)目、促經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，而偏離應(yīng)有的公共服務(wù)職能。各地之間競相攀比，更助推了這種勢(shì)頭，導(dǎo)致一些地方大搞“造城”。債務(wù)形成的公共投資，短期內(nèi)為地方創(chuàng)造大量GDP，也成為部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的重要政績。
另一方面，地方政府舉債的軟預(yù)算約束，加之現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府承擔(dān)事權(quán)與享有財(cái)權(quán)存在不對(duì)等，地方財(cái)政支出大量依賴轉(zhuǎn)移支付。地方政府債由此享受著“準(zhǔn)國債”信譽(yù)，給市場、資金供給方“零違約、低風(fēng)險(xiǎn)”的預(yù)期投資信號(hào)，吸引大量避險(xiǎn)資金涌入。除此之外，地方政府債追蹤問責(zé)機(jī)制尚未建立，任期內(nèi)舉債不受嚴(yán)格制度約束，不考慮債務(wù)成本，更無需顧及后續(xù)還債，債務(wù)自然如雪球般越滾越大。眼下，林林總總的地方政府債務(wù)，種類繁多、紛繁復(fù)雜。不同類別又分屬多部門監(jiān)管。“九龍治水”的局面極易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，加速債務(wù)無序膨脹。
以上所述的地方債形成擴(kuò)張機(jī)理表明，地方政府債產(chǎn)生于特殊的背景、內(nèi)化于現(xiàn)行的體制機(jī)制當(dāng)中，如何在肯定合理因素的同時(shí)，從源頭上約束非理性一面，引導(dǎo)其走上制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道，是正確對(duì)待和解決地方政府債問題應(yīng)有的態(tài)度和思路。
三
控制地方政府債，本質(zhì)上是通過機(jī)制規(guī)范地方政府的行為。道德，厘清政府與市場邊界，擺正地方政府角色定位，這是有效控制地方政府債的根本與關(guān)鍵。同時(shí)，培育市場、激活市場主體、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造條件讓更多社會(huì)資金進(jìn)入地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，也可以實(shí)現(xiàn)從源頭上降低政府負(fù)債率，化解地方政府債風(fēng)險(xiǎn)。
其次，解決激勵(lì)導(dǎo)向問題。合理的激勵(lì)體系能促使地方政府形成正確的執(zhí)政理念與行為動(dòng)機(jī)。應(yīng)適時(shí)推動(dòng)政績考評(píng)機(jī)制的科學(xué)化，健全涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生、環(huán)境等多指標(biāo)考評(píng)體系，引導(dǎo)地方政府在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)以及民生改善方面承擔(dān)更多責(zé)任、投入更多資源，逐步擯棄大勢(shì)舉債、搞建設(shè)搞投資的路徑依賴。
其三，加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，特別是著力改善投資消費(fèi)失衡狀況，進(jìn)一步弱化地方經(jīng)濟(jì)對(duì)政府投資的過度依賴，讓地方債回歸為地方資本品融資的應(yīng)有功能。
其四，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，通過制度規(guī)范硬化預(yù)算約束。這是控制地方政府債務(wù)無序膨脹的重要手段。明晰不同級(jí)次政府職責(zé)范圍，適當(dāng)上收事權(quán)、下放財(cái)權(quán)；承認(rèn)地方政府債的法律地位，同時(shí)明確地方政府負(fù)債融資的約束條件與法律權(quán)責(zé)，建立債務(wù)追蹤審查機(jī)制，硬化預(yù)算約束，對(duì)等債務(wù)權(quán)責(zé)，推動(dòng)地方舉債行為的理性化。
其五，推進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)制改革。突破傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式，建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同效用，預(yù)防由于分割監(jiān)管不到位而造成地方債務(wù)過度膨脹以及由此引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已是大勢(shì)所趨，我們需要長期面對(duì)和研究地方政府債務(wù)所引發(fā)的地方融資模式創(chuàng)新問題。地方政府債務(wù)控制與規(guī)范需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革中求解。只有體制機(jī)制調(diào)整到位，地方政窤€
