盡管近年來我國經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，記者走訪多地，包括一些并不顯眼的縣城，卻發(fā)現(xiàn)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的腳步并未放慢。新城爭輝，高樓林立，城市外表仍呈現(xiàn)出一派繁華景象。然而，如火如荼搞建設(shè)、熱火朝天謀發(fā)展的地方政府，頭上卻正籠罩著揮之不去的債務(wù)陰云。
地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大？以土地為支撐的負(fù)債搞建設(shè)模式還能支撐多久？
頻遭唱空
外資機(jī)構(gòu)和西方媒體“唱空中國”的聲音從未停止，而今年，這樣的聲音尤其之多。新一輪的唱空不只是拿經(jīng)濟(jì)增速說事，更多是抓住我們自己也不能給出明確解釋的地方政府債務(wù)、影子銀行等問題，大肆渲染風(fēng)險。
很明顯，地方債已成為近期國外“唱空中國”的一個重要理由。國際評級機(jī)構(gòu)惠譽此前于4月9日下調(diào)我國長期本幣信用評級，理由就是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。隨后，穆迪于當(dāng)月16日宣布下調(diào)中國主權(quán)信用評級展望，地方債務(wù)問題也是理由之一。
國際貨幣基金組織（IMF）年中再次對我國潛在的債務(wù)風(fēng)險表示關(guān)注。IMF第一副總裁戴維·利普頓表示，如果將地方政府融資平臺包括在內(nèi)，中國地方政府債務(wù)估計已增加到GDP的近50%。
渣打銀行7月發(fā)布研究報告《亞洲債務(wù)大起底》，對亞洲企業(yè)、家庭和政府部門的債務(wù)和償付能力進(jìn)行分析稱，在亞洲經(jīng)濟(jì)體中，中國的債務(wù)問題最讓人擔(dān)憂。政府部門杠桿也已接近危險水平。截至2012年末，政府債務(wù)占GDP的78%。
7月末，路透社發(fā)表題為“中國江蘇陷入債務(wù)噩夢？”的文章，再次將地方政府債務(wù)問題推向風(fēng)口浪尖，認(rèn)為如果江蘇危機(jī)無法收拾，其將整個中國帶入危機(jī)的風(fēng)險顯而易見。
國外機(jī)構(gòu)從個別數(shù)據(jù)和局部現(xiàn)象片面得出的偏頗結(jié)論雖不足取信，其影響卻不容小覷。
與此同時，在地方債問題上，國內(nèi)的信心也已經(jīng)頗為脆弱。7月底，國家審計署發(fā)布消息稱，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計。
時隔兩年，審計署或再次啟動對地方政府性債務(wù)的全面摸底。這一消息引起了各方高度關(guān)注，對市場的影響也立竿見影。消息公布后的第一個交易日，滬深兩市成交明顯萎縮，避險資金從A股市場大量流出。滬指再度失守2000點，當(dāng)日收報1976.31點，跌幅1.72%。
究其原因，市場擔(dān)憂地方債務(wù)規(guī)模超乎想象、風(fēng)險暴露超出預(yù)期是大盤下跌的主要原因。具體來看，地產(chǎn)、建筑、水泥建材、市政工程等與政府投資相關(guān)的板塊下調(diào)明顯。由于地方政府債務(wù)超預(yù)期將可能導(dǎo)致銀行不良貸款飆升，銀行股也受到影響。
通過審計對地方政府性債務(wù)進(jìn)行再次摸底和評估本是好事且勢在必行，其意在為化解政府性債務(wù)風(fēng)險摸清情況，本應(yīng)對穩(wěn)定市場預(yù)期有正面影響，結(jié)果卻引起了市場的動蕩。
出現(xiàn)這樣的結(jié)果恐怕是很多人沒有想到的，但這也正反映出地方政府賬目不清、信息不透明背景下市場的敏感和不安。想象中的風(fēng)險往往比真實情況更壞，且給外部機(jī)構(gòu)唱空中國經(jīng)濟(jì)提供了絕好的理由。
財政部財科所副所長劉尚希表示，現(xiàn)在有很多關(guān)于地方債務(wù)猜測性的評估，盡管可信度存疑，但這樣的揣測本身就是風(fēng)險，會影響投資者對中國的信心。
“要反思為什么國外機(jī)構(gòu)唱空中國要拿地方債說事，他為什么不說中央政府債務(wù)？目前，我國地方債務(wù)數(shù)據(jù)是不明確，我們自己都說不清，別人也就有了渾水摸魚的機(jī)會?！彼f。
地方債到底有多少
地方政府現(xiàn)在到底欠了多少債？審計署此前已先后進(jìn)行了兩次規(guī)模不同的地方政府債務(wù)清查。
第一次對地方債務(wù)進(jìn)行全面普查是在2011年3月至5月。當(dāng)時，審計署對全國省、市、縣三級地方政府的債務(wù)進(jìn)行了全面審計：截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元。
最新的一次大規(guī)模審計發(fā)生在2012年11月至2013年2月。審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計：截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。
兩次審計結(jié)果，一次是兩年多以前的數(shù)據(jù)，另一次只覆蓋部分地區(qū)。審計署相關(guān)負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)，不能簡單以36個地區(qū)來推算全國地方政府債務(wù)規(guī)模情況。
目前為止，人們對地方政府債務(wù)的情況仍是“霧里看花”。盡管多位專家紛紛表示，我國地方政府債務(wù)總體風(fēng)險可控，人們對地方債的擔(dān)憂從未停止。
由于缺乏科學(xué)的政府性債務(wù)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，各方統(tǒng)計口徑不一，眾多國內(nèi)或國外機(jī)構(gòu)給出的估算數(shù)據(jù)五花八門，有國外專家甚至給出了超過40萬億元的驚人數(shù)字。
各方估算的方法和依據(jù)不盡相同，但我們認(rèn)為，從國家審計署、銀監(jiān)會、債券登記機(jī)構(gòu)等部門公布的部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)出發(fā)，對地方債務(wù)整體規(guī)模做出大體的估算，有一定可靠性和參考意義。
民生證券根據(jù)已有公開數(shù)據(jù)測算稱，2012年末，地方政府顯性債務(wù)余額14萬億元，其中，包括平臺貸款9.2萬億元、城投債2.5萬億元、地方政府債0.7萬億元、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金信托1.7萬億元。
同時，對于公開數(shù)據(jù)不可獲得、難以統(tǒng)計的隱性債務(wù)，包括墊資施工、BT、BOT等，民生證券根據(jù)國家審計署《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》中的數(shù)據(jù)做間接推算認(rèn)為，2011~2012年，全國各級地方政府新增隱性債務(wù)（包括墊資施工、BT等）4905億元。
合計之下，2012年末，全國各級地方政府全部債務(wù)余額約14.5萬億元。但民生證券高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家管清友提醒，因為2010年底以前的地方政府隱性債務(wù)無法測算，上述結(jié)論低估了地方政府債務(wù)規(guī)模。
“從國家審計署披露的情況來看，地方債務(wù)基本的底數(shù)是有了，2011年后有所增長，但增長的速度放慢了，目前還沒有達(dá)到失控的程度?！眲⑸邢＿@樣判斷。
社會監(jiān)督缺位
多位專家認(rèn)為，目前，我國地方債務(wù)風(fēng)險可控。與西方國家不同，我國地方政府有大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。而且，政府負(fù)債主要由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。如果債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上形成一種良性循環(huán)，債務(wù)風(fēng)險有望收斂。
社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，目前，我國地方債的風(fēng)險不在于規(guī)模多大，而在于債務(wù)的主體能不能擔(dān)當(dāng)起所借債務(wù)的責(zé)任，或財政部門對其需要承擔(dān)的債務(wù)有沒有整體上的掌控。
地方財政，“不患債而患不明”。政府的收入從何而來？政府的開支用到何處？政府的財務(wù)如何管理？這些不僅涉及到公民最基本的知情權(quán)，也是提高公共資金效率、加強(qiáng)社會監(jiān)督與預(yù)防腐敗的重要前提。
顯然，政府有義務(wù)向社會公開財政信息。我國也早在2007年就已發(fā)布《政府信息公開條例》，明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開?！比欢?，條例實施的效果并不理想。目前，地方政府財政透明度仍然很低，財政公開的情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平。
涉及到尤為敏感的債務(wù)領(lǐng)域，信息披露狀況尤其糟糕，畢竟《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債。清華大學(xué)《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》課題組對289個城市進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，其中僅淮北和遵義兩個城市，也即0.69%的市級政府公布了其債務(wù)余額和還本付息的情況。
由于財政缺少透明度，政府和官員使用資金時缺乏有效的監(jiān)督制約，財政隨意性較大容易導(dǎo)致財政管理不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀甚至違法違規(guī)使用等問題。
國家審計署審計長劉家義今年6月向全國人大常委會報告2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時指出，18個省本級設(shè)立的財政專戶多達(dá)478個、存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%，其中，49個屬違規(guī)開設(shè)；轉(zhuǎn)作定期存款或理財產(chǎn)品的2795.84億元財政資金中，沒有管理制度、未報備或公開招標(biāo)的，涉及1863.67億元（占67%）；借給企業(yè)488.3億元，而且有30%未簽借款協(xié)議、44%逾期1年以上。
債務(wù)管理方面，審計署《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2012年底，36個地方政府本級中，有8個尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計劃，24個尚未建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度。部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金，部分債務(wù)資金未及時安排使用。
償債能力存疑
在投資沖動之下，地方借債動力十足，還債的積極性卻不大。到底借了多少債，目前還不十分清楚，至于未來如何還債，也尚未有清晰的認(rèn)識和安排。
“現(xiàn)在是花錢的只管花錢，借錢的只管借錢，根本是兩層皮?！币晃粚＜胰绱烁袊@道。
一些地方領(lǐng)導(dǎo)對記者坦言：“上任借了錢搞工程、搞項目，有口碑也有政績；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債?！币恍┑胤缴踔亮鱾髦案蓾M一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐。”這種政績觀迫使地方領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風(fēng)險等不會進(jìn)入考核視野，自然不會形成“長效機(jī)制”。
在財政收支矛盾十分突出、地方投資沖動不減的背景下，貸款展期或借新還舊成了一些地方應(yīng)對到期債務(wù)的權(quán)宜之計。
從審計署《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》中可以看到，5個省會城市本級2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%。14個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中，2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。
廣西銀監(jiān)局進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查表明，南寧、柳州、桂林等地，在過去幾年發(fā)展中，分別通過地方投融資平臺形成了大量地方債務(wù)，2012年進(jìn)入地方債務(wù)還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務(wù)就超過100億元，而當(dāng)年財政收入不過200億元?！敖栊聜€舊債”已成為地方解決自身債務(wù)問題的必然選擇。
然而，無論貸款展期還是借新還舊，都只是權(quán)宜之計，借錢總是要還的。從記者調(diào)研了解到的情況看，在地方官員的視野中，土地轉(zhuǎn)讓收入仍是還債的主要來源。
杭州市一位財政官員向記者坦言，“地方債務(wù)資金借是靠土地，還也是要靠土地，但我們相信本屆政府、下屆政府都是沒有問題的?！?BR>
山東淄博市高青縣財政局局長孟軍介紹稱，近年來，高青縣歷史負(fù)債已經(jīng)達(dá)到了10億元左右?？h里主要是依靠市里的城市資產(chǎn)運營公司，將縣里土地進(jìn)行拍賣，拍賣價格最高的達(dá)120萬元。為了拿到土地指標(biāo)，縣里采取合村并居、舊村改造、集中社區(qū)的方式，將土地騰出指標(biāo)來。
值得注意的是，繼去年土地出讓收入明顯下滑后，今年上半年，這一指標(biāo)又出現(xiàn)了快速反彈，土地財政有抬頭之勢。財政部數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到1.67萬億元，同比增長46.3%。受國有土地使用權(quán)出讓收入增加影響，土地出讓收入安排的支出達(dá)1.49萬億元，同比增長34.1%。
然而，地方過度依賴土地收入償債的做法弊端諸多，且已然越來越難以為繼，缺少土地指標(biāo)的地方財政危機(jī)日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標(biāo)為20000畝，但到2012年土地指標(biāo)已僅剩2000畝。
長久之計
本次進(jìn)行政府性債務(wù)全面審查的消息雖引起了短期市場波動，但也受到多方的肯定。這顯示出中央對地方債務(wù)問題的重視，有助于中央掌握更加全面真實的情況，為即將到來的整體改革措施提供決策依據(jù)。
但專家也指出，靠一次一次的審查不是長遠(yuǎn)之計，這樣的做法耗費大量人力物力，且會有時效性的問題。而且，缺乏科學(xué)的政府性債務(wù)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，審計結(jié)果的權(quán)威性還是會受到質(zhì)疑。
“關(guān)鍵是要推進(jìn)政府會計制度改革，建立起一套完善的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系與政府財務(wù)報告制度?！眲⑸邢Ｕf。
在當(dāng)今的時代背景下，社會民眾的權(quán)利意識和參與意識正不斷增強(qiáng)，對政府公共財政公開的要求正不斷提升。從近兩年社會各界對政府部門公開“三公”經(jīng)費的熱議，再到對政府部門進(jìn)一步公開預(yù)、決算的關(guān)注和期待，我們都可以看到這一點。大力推進(jìn)政府會計改革，建立完善的政府會計體系，提供全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況、成本績效情況和預(yù)算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)，是時代發(fā)展的需要，也是政府職能轉(zhuǎn)變必須邁出的一步。
“十二五”規(guī)劃綱要中也已明確提出，要進(jìn)一步推進(jìn)政府會記改革，逐步建立政府財務(wù)報告制度。
為落實“十二五”規(guī)劃，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾表示，將在一些地方政府成功試編政府綜合財務(wù)報告的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)政府綜合財務(wù)報告試編工作，適時制定出臺建立政府財務(wù)報告制度的總體方案，發(fā)布統(tǒng)一的政府財務(wù)報告編制辦法。
誠然，要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，首要的一步就是確保地方財政賬目清晰、信息公開透明。從目前的情況來看，相關(guān)措施的落實亟待推進(jìn)。
此次債務(wù)審計結(jié)果出來后，下一步就要科學(xué)評價風(fēng)險并采取措施化解風(fēng)險，并考慮未來如何可持續(xù)發(fā)展。要從根本上解決好地方債務(wù)問題，還要注意以下幾個方面：
一是資產(chǎn)與負(fù)債之間的匹配。劉尚希認(rèn)為，審計署的債務(wù)報告只是確認(rèn)了債務(wù)方面，而資產(chǎn)方面的總量與結(jié)構(gòu)、存量與增量仍有待于弄清楚。這是控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險的一個重要條件。要調(diào)整地方政府的資產(chǎn)與負(fù)債的匹配狀況，使之更加優(yōu)化。這包括兩個方面：資產(chǎn)與負(fù)債的總量匹配；資產(chǎn)與負(fù)D€
