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■我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但不能掉以輕心，償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟須建立切實(shí)可行的地方債管理制度，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光融資”，防止隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)總體可控
債務(wù)規(guī)模占GDP比重仍在安全線以下，不必“談債色變”
“衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一件很復(fù)雜的事，沒(méi)有哪個(gè)單一標(biāo)準(zhǔn)是十分有效的，目前國(guó)際上比較認(rèn)可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯(lián)盟條約》時(shí)劃出的警戒線，即債務(wù)規(guī)模不超過(guò)GDP的60%?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康介紹，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以后，歐盟這一警戒線已經(jīng)失守，法國(guó)德國(guó)也沒(méi)能固守住60%，意大利多年負(fù)債率在100%左右，出問(wèn)題的希臘在125%以上。
2012年，我國(guó)中央財(cái)政國(guó)債余額約為8.2萬(wàn)億元，假定地方債務(wù)余額以20萬(wàn)億元計(jì)，總體債務(wù)在28萬(wàn)億元左右。以2012年52萬(wàn)億元的GDP規(guī)模計(jì)算，債務(wù)占比為54%。如果按照動(dòng)態(tài)的2013年GDP增長(zhǎng)7.5%后56萬(wàn)億元的規(guī)模計(jì)算，債務(wù)占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關(guān)于地方債估算規(guī)模的最大值計(jì)算，我國(guó)債務(wù)規(guī)模占GDP的比重仍在安全線下，總體上風(fēng)險(xiǎn)是可控的。
需要特別指出的是，各國(guó)情況各不相同，60%并不是一條“標(biāo)準(zhǔn)線”，超過(guò)60%也并不意味著債務(wù)危機(jī)就會(huì)必然爆發(fā)。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室今年9月的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，美國(guó)債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到其GDP的73%，而這已經(jīng)是削減債務(wù)后的結(jié)果，高峰時(shí)期一度超過(guò)100%。日本財(cái)務(wù)省今年上半年披露的數(shù)據(jù)顯示，按債務(wù)占GDP的比重看，日本已經(jīng)達(dá)到247%，居世界首位。但日本和美國(guó)主權(quán)信用狀況依然良好，尚沒(méi)有發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的跡象。
“有債務(wù)不一定就意味著風(fēng)險(xiǎn)，低債務(wù)也不一定就意味著絕對(duì)安全，政府借錢總體而言并不是一件壞事，而是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行情況，關(guān)鍵在于防范風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)要跟上?！辟Z康指出，歐債危機(jī)的發(fā)生讓很多人“談債色變”，但事實(shí)上，政府性債務(wù)相對(duì)于一般的企業(yè)債、金融債等還是要更安穩(wěn)一些。
政府“家底”較厚
地方政府、銀行、中央政府三道防線，可控制局部性償債風(fēng)險(xiǎn)的蔓延
也許還有人會(huì)問(wèn)，雖然地方債總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但是否有可能爆發(fā)局部的債務(wù)危機(jī)呢？
從目前情況看，由于各地財(cái)政狀況不同，確實(shí)有一些地方面臨較大的償債壓力。
財(cái)政部湖北專員辦日前對(duì)武漢市地方債情況的調(diào)研顯示，2011年末，武漢市地方政府性債務(wù)余額1964.47億元，相比較武漢本級(jí)政府綜合財(cái)力1058.22億元，債務(wù)率達(dá)185.64%，每天需要還債1億元。根據(jù)審計(jì)署今年6月發(fā)布的審計(jì)結(jié)果，2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高者達(dá)188.95%。
然而，對(duì)局部性債務(wù)問(wèn)題，不能僅看一兩項(xiàng)指標(biāo)，還要仔細(xì)掂量一下政府的“家底”有多厚。
眾所周知，稅收收入并非我國(guó)地方政府的唯一財(cái)政收入來(lái)源，至少有兩種收入至關(guān)重要：地方國(guó)有企業(yè)的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。
以武漢市為例，事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性單位，如燃?xì)?、自?lái)水、公路收費(fèi)、政府招待所等，構(gòu)成地方政府收入的持續(xù)穩(wěn)定來(lái)源。通過(guò)發(fā)債在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大投入，也帶來(lái)了土地收入方面的“投資回報(bào)”。數(shù)據(jù)顯示，2008年—2011年間，武漢本級(jí)政府綜合財(cái)力年均增長(zhǎng)速度為42.69%，高出政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)年均24.29%的增速18個(gè)百分點(diǎn)。
放眼全國(guó)，根據(jù)東方證券對(duì)地方債問(wèn)題的研究數(shù)據(jù)，2012年，地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬(wàn)億元，其中，地方政府擁有的非金融國(guó)有資產(chǎn)13.3萬(wàn)億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)11.4萬(wàn)億元、土地儲(chǔ)備6萬(wàn)億元、地方財(cái)政存款1萬(wàn)億元。單純從地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)看，31.7萬(wàn)億元的資產(chǎn)對(duì)比20萬(wàn)億元的債務(wù)規(guī)模也是相對(duì)安全的。
而中央政府的情況更為樂(lè)觀，2012年，中央政府資產(chǎn)規(guī)模為27.2萬(wàn)億元，2008年以來(lái)，資產(chǎn)擴(kuò)張速度高于負(fù)債膨脹速度年均4—5個(gè)百分點(diǎn)，2012年凈資產(chǎn)達(dá)到16.1萬(wàn)億元。
“我們的國(guó)家不是聯(lián)邦制的，關(guān)鍵時(shí)刻，中央政府對(duì)消解地方局部風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)置之不理?！辟Z康分析，如果發(fā)生最壞的情況，即某個(gè)地方出現(xiàn)了局部性償債危機(jī)，至少有幾道防線可以阻擋這種結(jié)果蔓延：
首先是地方政府維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑谂c社會(huì)穩(wěn)定的愿望和能力。事實(shí)上，地方官員償債維護(hù)金融穩(wěn)定和借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力一樣強(qiáng)烈，因?yàn)槿魏蝹鶆?wù)危機(jī)的發(fā)生都會(huì)影響地方政府形象和政績(jī)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)努力騰挪資金，即使“拆東墻補(bǔ)西墻”和變現(xiàn)一些資產(chǎn)，也會(huì)想辦法解決。
其次是銀行的不良貸款消化能力和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。目前各地的政府性債務(wù)中，銀行貸款是主要組成部分。目前，我國(guó)各商業(yè)銀行都有較完善的金融監(jiān)管和撥備制度，特別是全國(guó)性的大型商業(yè)銀行消化不良貸款能力較強(qiáng)，通過(guò)全國(guó)性的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金調(diào)配，足以應(yīng)對(duì)某個(gè)地方的暫時(shí)性債務(wù)危機(jī)。
最后是中央政府強(qiáng)大的調(diào)控能力。即使中央政府不直接出手替地方還貸，還可以采取債務(wù)重組、債務(wù)延期、投入支持資金、組建資產(chǎn)管理公司剝離壞賬等應(yīng)急手段幫助地方政府與相關(guān)銀行，這些手段在以前處置重大金融事件過(guò)程中有使用的先例。
不可掉以輕心
償債能力下降、融資渠道收緊、不透明威脅地方債安全，亟須建立切實(shí)可行的地方債管理制度
盡管風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但決不意味著可以掉以輕心。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰認(rèn)為，很多地方政府的償債資金主要通過(guò)基金收益、土地收益等預(yù)算外收益償付，房地產(chǎn)價(jià)格能否持續(xù)上漲需要打個(gè)問(wèn)號(hào)。一旦房地產(chǎn)價(jià)格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會(huì)大大下降。
此外，地方政府融資平臺(tái)和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力?！澳壳暗胤秸€本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺(tái)渠道被收緊后，地方政府不可避免地會(huì)尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風(fēng)險(xiǎn)?！敝袊?guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)趙錫軍表示。
專家普遍認(rèn)為，防止隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，亟須建立切實(shí)可行的地方債管理制度，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光融資”。
“規(guī)范地方政府性債務(wù)，關(guān)鍵在標(biāo)本兼治中把握‘治本為上’的制度建設(shè)，讓地方政府所有的債務(wù)都放在陽(yáng)光下，改變地方政府隱性舉債的行為?！辟Z康認(rèn)為，當(dāng)前地方債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)在于不透明，只要能夠規(guī)范地方政府融資行為，建立起嚴(yán)格的債務(wù)審查、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不讓地方政府債務(wù)出現(xiàn)無(wú)序蔓延和暗中積累，整體風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)太大。
目前，審計(jì)署已向國(guó)家有關(guān)部門建議，考慮開(kāi)展地方公債制度建設(shè)，并對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改，以后還可以考慮由地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對(duì)應(yīng)的市政債。
“其實(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了很多融資手段，只要政府敢于放手讓各種社會(huì)資本參與其中，完全可以為公共建設(shè)提供更多更好的融資渠道。”趙錫軍指出，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共建設(shè)領(lǐng)域，如目前運(yùn)作比較成熟的企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)、收回成本和收益后再轉(zhuǎn)給政府的BOT、BT模式，還有采取公共私營(yíng)合作的PPP模式，都是比較好的融資方式。
從長(zhǎng)期看，解決地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快的根本還在于深化財(cái)稅體制改革，在建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政分配體制基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的地方財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體制。
“當(dāng)前，新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)就是進(jìn)一步完善中央和地方的收入分配關(guān)系，解決1994年分稅制改革遺留的后續(xù)深化改革問(wèn)題?！辟Z康認(rèn)為，在實(shí)施了“營(yíng)改增”等結(jié)構(gòu)性減稅的基礎(chǔ)上，應(yīng)該逐步推進(jìn)完善資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種，積極推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制在深化改革中貫徹落實(shí)，加上完善的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以緩解現(xiàn)實(shí)中基層財(cái)政困難、“土地財(cái)政”和隱性負(fù)債等方面的問(wèn)題，尋求長(zhǎng)治久安。
