地方政府投融資平臺是現(xiàn)行地方政府債務管理制度下的權益性安排，它曾經(jīng)為中國城市基礎設施建設籌集了資金，開辟了融資渠道，但因其隱蔽性、不規(guī)范又隱藏著巨大的風險。為了預防其可能隱藏的風險，近幾年中央政府接連出手，但令人遺憾的是，由此所形成的債務卻依然在迅速膨脹。
有專家認為，在城鎮(zhèn)化加速推進的當下，由地方投融資平臺所聚集的債務膨脹是必須的結(jié)果，并不是上級所能控制的，唯一解決的渠道就是規(guī)范化和透明化，進行相應的金融改革，探索“城投債”新規(guī)。
一批新形式的“國有企業(yè)”
有媒體披露，由國家審計署組織的從今年8月份開始的全國政府性債務摸底工作已基本結(jié)束，進入了報告匯總編寫階段，相關的審計公告預計將于近期發(fā)布。
雖然地方債的具體數(shù)字還未可知，但根據(jù)各機構(gòu)的預測以及相關知情人士透露的信息來看，目前地方政府性債務規(guī)模較2011年的審計結(jié)果將倍增，其中由地方投融資平臺聚集的債務依然占據(jù)大頭。
“這兩年舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計人員向某媒體談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續(xù)說，“這次審計出來的總的債務規(guī)模在2011年審計結(jié)果的總規(guī)?；A上幾乎翻一番，增長速度確實很快?！?BR>
從全國范圍來看，投融資平臺債務和GDP比率仍是可控的，但由地方債可能引發(fā)的風險卻不容我們掉以輕心。尤其是在中央政府對地方債務風險把控得越來越嚴格的情況下，地方債務仍能呈幾何增長的態(tài)勢更迫切需要引起我們的重視。
“這說明堵并不是解決問題的辦法?！苯邮堋吨袊a(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授時紅秀表示，進行城市化建設時期對任何國家而言都是一個很重的負擔，如果僅僅靠各地稅收來投資，這是哪個國家都不能承擔的。只要我們還要進行城市化，就需要投入大量的資金，除非你不進行城市化建設。
當前城鎮(zhèn)化需求、城市開發(fā)和基礎設施建設需求強烈，供給方只有財政收入合法，供需嚴重不平衡，在這種情況下，時紅秀分析，最終的結(jié)果就是導致投融資平臺公司融資規(guī)模不斷膨脹。
在我國，由于《預算法》明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，由于地方政府沒有一條正當透明的融資渠道，而資金需求旺盛，為了籌集資金，地方政府只有通過批地、財政補貼等注資方式組織建立企業(yè)性質(zhì)的地方城市建設公司，然后通過城市建設公司發(fā)行債券，即“城投債”來融資。
中國的“城投債”最早誕生于上海。1992年，為拓寬城市建設融資渠道，上海市專門成立一家對城市建設和維護資金進行籌措和管理的城市建設專業(yè)投資和開發(fā)控股公司—上海市城市建設投資開發(fā)總公司。第二年，該公司發(fā)行了中國第一只“城投債”，自此各地政府紛紛效仿，一時間中國的城投公司如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，“城投債”的發(fā)行規(guī)模不斷增加。
金融危機后，地方投融資平臺達到了鼎峰，有統(tǒng)計顯示，當前各類平臺公司總數(shù)已達11000家，作為獨立公司法人，該公司既可以繞開地方政府不得開列赤字的限制，又為各地提供了基礎設施項目及工業(yè)投資籌措了資金。
據(jù)悉，剛開始這些投融資平臺還多依賴銀行貸款，后來則開始通過債券、信托產(chǎn)品甚至建設-移交、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資，這使得地方政府的債務構(gòu)成越來越復雜，并且難以準確統(tǒng)計和有效管控。
自從前幾年有關地方債的風險被披露后，中央政府就加強了對地方債尤其是地方投融資平臺的控制?！蛾P于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》被視為史上最嚴厲的地方政府投融資平臺規(guī)范文件之一，但該通知不僅未“澆滅”投資“城投債”的熱情，反而“催火”了“城投債”市場。2012年全年發(fā)行量翻番，同比增148%。有券商預測，在去年高增長的基礎上，2013年“城投債”仍將狂飆突進，發(fā)行規(guī)?；蜻_萬億元以上。
自2011年以來，地方投融資平臺下沉趨勢明顯?！吧洗螌徲嫊r，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概1/3的縣有平臺公司，且多在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。而此次審計發(fā)現(xiàn)，基本上每個縣都有了自己的融資平臺公司?！睋?jù)介紹，縣一級的融資平臺公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員宣稱，“它就是中央銀行的取款機。”
此外，地方政府投融資平臺仍然存在諸多問題，如政府公務員兼任城投公司高管、違規(guī)擔保、盈利能力弱以及發(fā)債前的虛增資產(chǎn)等，經(jīng)營性收入為負的城投公司其發(fā)債申請依然獲批等。
當然最大的風險還在投融資平臺與地方政府撇不清的關系。雖然地方政府因其注入的資產(chǎn)成為有限責任人，但是在實際操作中，地方政府為維持融資平臺的信譽和持續(xù)經(jīng)營，不得不對其承擔無限連帶責任。
從另一個角度來看，時紅秀認為，投融資平臺正成為新時期出現(xiàn)的一批新形式的“國有企業(yè)”。他們有的董事長是由當?shù)氐呢斦珠L擔任，有的是由分管的副市長擔任，再次陷入了政企不分的狀態(tài)，本來我們認為我們的國企改制已經(jīng)完成，但其實遠遠還沒有完成，改革的之路還很長，新一輪的國企改制亟待拉開序幕。
“必須要進行改革，不然我們的市場經(jīng)濟就亂套了?！睍r紅秀說，地方政府借貸卻由中央政府最終兜底。“一群沒有破產(chǎn)之憂的債務人和一群沒有破產(chǎn)之憂的債權人，這是非常危險的。”
開辟透明的融資渠道
很多業(yè)內(nèi)人士把地方債的膨脹歸結(jié)為財政風險，認為是由于地方政府財權和事權不匹配造成的，但時紅秀認為，其實這個問題追根到底還是金融問題，是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在加速推進的情況下，我國相關的體制改革尤其是金融改革并沒有跟上，沒有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供相匹配的體制環(huán)境造成的。
這就需要改革，時紅秀呼吁，我國要加快進行金融改革和債券市場改革。我們要看到，進行城市基礎設施建設和公共服務是各國政府都應該承擔的職能，在中央政府不能承擔的情況，地方政府就必須去承擔，所以說最關鍵的問題就是如何承擔的問題。
通過投融資平臺籌集資金是特定歷史時期地方政府所展開的探討，時紅秀對投融資平臺在歷史時期做出的重大貢獻給予了充分的肯定，“這是歷史的必然，假如我們不做的話，我們的城鎮(zhèn)化進程一定要比現(xiàn)在差得很遠。現(xiàn)階段出現(xiàn)問題我們對此進行糾正和改革就好了，這也是我們處理問題一貫的作風?！?BR>
“如何把這些投融資平臺公司改革為真正具有自有資產(chǎn)、具有負債能力、獨立承擔風險的機構(gòu)。按照公司法的方式去治理這些公司，該破產(chǎn)就破產(chǎn)，該行政處罰就行政處罰，這是我們需要改革的地方?！睍r紅秀說。
在這個問題，我們可以借鑒國外一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，任何國家都需要進行城市基礎設施建設和維護，據(jù)時紅秀介紹，像一些發(fā)達國家，他們的基礎設施建設行業(yè)是完全放開的，完全推向市場，任何機構(gòu)都可以競爭來開發(fā)和建設。這些行業(yè)并非沒有利潤，為什么國內(nèi)這方面有時會發(fā)生腐敗，這說明這個行業(yè)并非沒有利潤，還是有利潤在里面的。
政府只出示標準，負責監(jiān)管就行，比如城市基礎設施建設，找專門的公司來做。這也是轉(zhuǎn)變政府職能的過程，把凡事都親力親為進行城市建設的政府轉(zhuǎn)到監(jiān)管上來，公司做得不到位就給予處罰就行了。對于投入資金，時紅秀表示，除了項目收益本身外，可以用稅收收益來彌補。
開放公共基礎設施建設這個方向是沒錯的，接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的西南證券（600369,股吧）研究所所長王劍輝認為，目前完全開放還是存在很多現(xiàn)實的問題，比如建人民廣場讓誰來投資，讓民營投資，僅建廣場而言，由于沒有收益是沒有民資愿意干的，但如果綁定周邊的房地產(chǎn)，這可能會涉及到尋租的問題?？傮w來看，地方基礎設施建設領域以地方政府為主體的局面一時難以改變，在一些可能產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目中引入一些民間資本相對可行。
時紅秀的另一個建議就是為地方政府開辟透明的融資渠道。對地方債和“城投債”加以區(qū)分，所謂地方債是指以地方政府的稅收和政府信譽為擔保來發(fā)債，這個《預算法》是禁止。用城投項目的收益和資產(chǎn)做擔保發(fā)“市政債”是可以的，不受《預算法》的約束，其他國家一般把這兩種債分得很清楚。比如美國19個州要發(fā)政府債，必須經(jīng)過全民公決的，但發(fā)“城投債”是完全可以的，因為他們項目本身有資產(chǎn)和收益。
所謂“市政債”是針對特定項目發(fā)行的債，由具體的市政項目的收入來做抵押，這種“市政債”在國外是很普遍的，一般他們的期限比較長。時紅秀說，比如美國的市政債占到他們GDP的18%，20年期以上的債占總債券的50%以上。它們完全是市場運行，只要符合發(fā)行的條件，就可以公開在市場發(fā)行，而政府只負責對其進行監(jiān)管。
這等于為資本市場開辟了一條新的投資渠道和投資工具。據(jù)時紅秀介紹，美國此類債券1/3的投資人是普通民眾，而2/3是各種機構(gòu)，比如養(yǎng)老金和社?；鸬?。
如果進行改革，這恰恰能彌補我國債券市場的不足。作為債券市場重要組成部分，地方政府債券市場是我國證券市場發(fā)展的“短板”，其發(fā)展的滯后限制了投資者的投資選擇，影響了證券市場的健康發(fā)展。
讓地方政府直接發(fā)債，并做到公開化和透明化，這是未來長期發(fā)展趨勢。王劍輝說，但不可能一步做到位，在這之前需要對目前的信用體系做一個評估，對以前的債務和擔保做清理，這個整理時間可能會比較長。
王劍輝指出，目前我國正在逐步放權，從審批權開始，各種項目的審批權已經(jīng)開始下放，下一步就是財權的下放，給予地方政府更多的財源。比如提高地方營業(yè)稅的分成等，從這個角度來解決地方政府的稅源問題。
但時紅秀認為，僅僅依靠政策的調(diào)整是不行的，“起決定作用的還是體制問題。體制問題不改，靠政策是解決不了這個問題，這些問題只會越來越嚴重。”
