近年來(lái)各地政府為了大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，紛紛加大項(xiàng)目投資力度，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)，可以說(shuō)遍地開(kāi)花。這些工程項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，需要巨大的資金投入，也帶來(lái)不少地方不顧本地發(fā)展實(shí)際，千方百計(jì)招商引資、籌資融資。政府投融資平臺(tái)數(shù)目繁多；籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性；政府投資決策隨意性強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目論證不充分等，造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，政府投資效率低下。究其原因，還是地方政府缺乏在投融資管理體制和制度的約束。
一、當(dāng)前地方政府投融資活動(dòng)存在的問(wèn)題
1、缺乏完整的法律保障體系
目前，我國(guó)地方政府投融資方面的立法還停留在1978年的立法階段。關(guān)于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）；2009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和2009年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào)）三個(gè)法條的制定上。
2、地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范
地方政府投融資平臺(tái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）的解釋?zhuān)侵赣傻胤秸捌洳块T(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)公司等各種類(lèi)型、通過(guò)劃撥土地、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。往往這類(lèi)公司的資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差，需要地方政府通過(guò)一定的財(cái)政支持方式，如補(bǔ)貼收入、貼息、回購(gòu)等形式和手段，才能維持適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中去，以完成一定的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
目前這類(lèi)公司本身的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管都存在問(wèn)題，有的一個(gè)縣有五六個(gè)投融資平臺(tái)。由于這樣的公司數(shù)量眾多，大小不一，造成資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。
3、地方政府融資的隨意性強(qiáng)
近幾年來(lái)，全國(guó)各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也異常增加。截至2012年底，全國(guó)已有近10000家地方政府投融資平臺(tái)，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9.8萬(wàn)億。在這10000家平臺(tái)企業(yè)中，70％以上為縣區(qū)級(jí)政府投融資平臺(tái)公司。
就像投融資平臺(tái)的肆意瘋長(zhǎng)一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢(qián)、如何花錢(qián)、投資效率如何等，根本無(wú)法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來(lái)長(zhǎng)期的償還壓力。因此，地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)成為需要特別關(guān)注的、金融市場(chǎng)最為活躍的負(fù)債主體，而伴隨它的是銀行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加。
4、法律監(jiān)督機(jī)制滯后
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，同時(shí)也缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督法律。直到2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了對(duì)地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具以及配套資金融資渠道的監(jiān)督檢查。2010年19號(hào)文為標(biāo)志的一系列清理、規(guī)范和整頓地方投融資平臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，才使平臺(tái)企業(yè)的融資受到了不同程度的約束。
5、社會(huì)公眾監(jiān)督缺失
在地方政府投融資過(guò)程中，一直由政府承擔(dān)著主導(dǎo)的角色?，F(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺(tái)建設(shè)，無(wú)一不是由政府主導(dǎo)的。雖然不少地方的政府部門(mén)，力求在項(xiàng)目規(guī)劃、包括項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，渴望提高公眾的參與度，但是結(jié)果是，政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，還是鮮見(jiàn)公眾和居民的身影，缺乏公眾的參與。公眾聽(tīng)證會(huì)僅僅局限于價(jià)格調(diào)整、稅率變動(dòng)等領(lǐng)域，故而一直以來(lái)我國(guó)地方政府投融資項(xiàng)目和工程建設(shè)都是政府內(nèi)部操作，窄口徑招投標(biāo)，透明度和公眾參與度不高，缺乏公眾參與的體制、機(jī)制和陽(yáng)光的項(xiàng)目報(bào)告制度。
二、地方政府投融資管理的體系構(gòu)建
1、以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指南
城市發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長(zhǎng)期性、決定全局的謀劃和規(guī)劃。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是結(jié)合城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及其區(qū)域地位對(duì)城市的未來(lái)發(fā)展所做的重大的、全局性的、長(zhǎng)期性的、相對(duì)穩(wěn)定的、決定全局的謀劃。它研究的內(nèi)容主要包含從宏觀(guān)層面上把握城市發(fā)展的定性、定位和定向，從微觀(guān)層面上重點(diǎn)關(guān)注土地利用的空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局和基礎(chǔ)設(shè)施體系等。
政府投融資決策也是這樣，如果投資決策失誤，投資方向出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)?yè)p失，還會(huì)在資金和資源上造成巨大浪費(fèi)。因此，我們要緊密結(jié)合地方城市的發(fā)展實(shí)際，圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略，通過(guò)降低投資成本和城市運(yùn)營(yíng)成本，提升城市持久競(jìng)爭(zhēng)力；圍繞城市特色，在城市形象、特色塑造，城市產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展方面，提升整個(gè)城市的發(fā)展后勁。
2、以城市投融資規(guī)劃為基礎(chǔ)
城市投融資規(guī)劃的核心內(nèi)容，是按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展的項(xiàng)目實(shí)際，梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源，實(shí)現(xiàn)建立高效的城市國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機(jī)制、政府公益性項(xiàng)目融資管理機(jī)制、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和地方政府債務(wù)償還機(jī)制的目標(biāo)。
地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)該尊重其自身的客觀(guān)規(guī)律，盲目貪大求洋、急于求成或鋪張浪費(fèi)都將給本地區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重后果。因此，地方政府為提高決策的科學(xué)性和可行性，一方面應(yīng)該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)作投融資決策，同時(shí)，也應(yīng)該和具體的建設(shè)項(xiàng)目、融資安排、土地資源開(kāi)發(fā)、融資平臺(tái)管理及國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作等多方面工作結(jié)合，進(jìn)行系統(tǒng)研究和決策。這既是城市投融資規(guī)劃要發(fā)揮的功能，也是政府融資決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。
3、以地方政府投融資決策機(jī)構(gòu)為主體
為確保地方政府投資決策的前瞻性和科學(xué)性，需要從政府投資決策體制和組織機(jī)構(gòu)方面提供保證。河北省人民政府《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見(jiàn)》（冀政【2009】33號(hào)）中，就明確提出要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門(mén)和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計(jì)劃等投融資工作中的重大事項(xiàng)。
建立和完善地方政府投融資決策委員會(huì)，探索城市建設(shè)和融資統(tǒng)一、高效、規(guī)范的投資決策、融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式，讓城市國(guó)有資產(chǎn)和城市資源依法規(guī)范運(yùn)作，不僅可以促進(jìn)城市資產(chǎn)和資源的高效利用，更為重要的還能為城市創(chuàng)造價(jià)值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速健康發(fā)展。
4、以實(shí)現(xiàn)投融資活動(dòng)良性循環(huán)為目標(biāo)
科學(xué)的政府項(xiàng)目投資決策、融資建設(shè)和償債機(jī)制與傳統(tǒng)的地方政府對(duì)投融資管理的方式相比，在強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期論證、投資決策的基礎(chǔ)上，更加突出融資、建設(shè)和項(xiàng)目后評(píng)估等環(huán)節(jié)，通過(guò)打造政府閉環(huán)投融資管理體系，逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計(jì)劃”的政府投資項(xiàng)目“四化”有機(jī)銜接的理論架構(gòu)和方法體系，以保證政府投資計(jì)劃能夠滿(mǎn)足城市發(fā)展需要，并通過(guò)后評(píng)估的信息反饋，對(duì)下一步的城市建設(shè)開(kāi)發(fā)提供借鑒，實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)管理的良性循環(huán)。
三、如何加強(qiáng)政府投融資管理
1、計(jì)劃管理
投融資計(jì)劃管理，是地方政府融資平臺(tái)管理體系運(yùn)行中的首要職能。是整個(gè)管理活動(dòng)的前提和核心，是實(shí)現(xiàn)其他管理職能的基礎(chǔ)。計(jì)劃功能發(fā)揮的好壞，將決定管理過(guò)程諸環(huán)節(jié)的局部及總體效益。在進(jìn)行融資計(jì)劃決策時(shí)，應(yīng)根據(jù)本地政府財(cái)政實(shí)力、融資平臺(tái)的具體情況、城市總體發(fā)展規(guī)劃以及城市建設(shè)和發(fā)展需求的先后次序，合理地分配有限的人力、物力和財(cái)力，確定好項(xiàng)目的投資規(guī)模、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、各層次的具體任務(wù)和職責(zé)范圍，從源頭上控制好政府性債務(wù)。
2、組織管理
組織就是將行為和活動(dòng)所需的人、財(cái)、物和信息等各項(xiàng)資源，進(jìn)行籌集和配置的過(guò)程，包括分工協(xié)作、組織設(shè)計(jì)、人員配備、激勵(lì)與溝通等。在地方政府融資管理中的組織管理，主要是指對(duì)平臺(tái)企業(yè)融資管理的組織分工、城市資源調(diào)配、融資管理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)及人員配置等方面。
對(duì)融資的組織管理，是實(shí)現(xiàn)融資計(jì)劃管理目標(biāo)的關(guān)鍵功能，由決策機(jī)構(gòu)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等幾方面構(gòu)成。
3、運(yùn)營(yíng)管理
運(yùn)營(yíng)管理指地方政府為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，對(duì)融資平臺(tái)業(yè)務(wù)開(kāi)展、舉債過(guò)程、資金使用和債務(wù)償還等，進(jìn)行實(shí)時(shí)管理的過(guò)程。在一定意義上講，它是地方政府通過(guò)計(jì)劃、組織、實(shí)施、控制和激勵(lì)等不同方式，對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)形成和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行的管理，也是對(duì)其融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等方面，進(jìn)行控制的過(guò)程。
4、債務(wù)性資金管理
對(duì)債務(wù)性資金的管理，一般包括融資管理、投資管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等四個(gè)方面。而地方政府要對(duì)政府投融資活動(dòng)的債務(wù)資金進(jìn)行管理，那么對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的要求還是非常高的，特別是在金融、投資、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目管理等方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，顯得尤其重要。
