來源：現(xiàn)代咨詢 作者：丁伯康 彭軍鋮
一棟棟高樓刷新著城市的天際線，一條條道路連通著城市和鄉(xiāng)間，一座座公園用綠色裝扮著你的眼……城市的硬件水漲船高，人們的期待與日俱增,為了實現(xiàn)“城市讓人們生活更美好”的初心，國家制定了具體以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的新型城鎮(zhèn)化頂層設計大藍圖。作為城市化的重要推動者之一，城投公司多年活躍在地方城鄉(xiāng)基礎設施建設的一線，通過城投公司的融資建設大大地改善了地方城市基礎設施，各地城市面貌煥然一新，這些成就大家是有目共睹的，但是由于城投公司多年來過度舉債導致了大量地方政府的隱性債務而飽受詬病。地方政府債務的劇增可能會引發(fā)金融風險，因此國家制定了一系列文件來規(guī)范地方政府的舉債行為，其中國發(fā)〔2014〕43號文明確規(guī)定要剝離地方融資平臺的政府融資職能，之后若干個文件鼓勵支持融資平臺市場化轉型。被剝離政府融資職能的城投公司如何依法合規(guī)來承接政府項目，業(yè)界還存在爭議，我們就此來探討分析城投公司如何承接政府性項目。
一、新形勢下城投公司承接政府性項目的可行性分析
（一）國家政策賦予了城投公司承接政府性項目的使命
城投公司是中央和地方財、事權不匹配的產(chǎn)物，一直以來成為地方政府實施城建基礎設施項目的重要抓手，作為地方政府出資的國有獨資企業(yè)，在地方經(jīng)濟建設中發(fā)揮了舉足輕重的作用，在今后還將繼續(xù)發(fā)揮作用。城投公司多年來積累了相當數(shù)量的資產(chǎn)也承擔了相應的地方隱性債務，政府積極引導城投公司市場化轉型，既是國家投融資體制改革的要求，也是地方政府化解債務和發(fā)展的要求，因此國家在政策上賦予了城投公司新的歷史使命。
財政部財預〔2017〕50號文明確指出推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。
財政部《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出支持轉型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目。
國家發(fā)展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目。
國辦發(fā)〔2018〕101號《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》指出：支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任。
（二）城投公司承接政府性項目是轉型發(fā)展的要求
城投公司長期以來作為政府的融資平臺，承擔代政府融資和完成政府指令性建設任務的職能，缺乏經(jīng)營決策自主權和市場競爭意識，這種模式不可為繼。新形勢下，城投公司轉型是大勢所趨，市場化轉型后的城投公司需要生存和發(fā)展，必然要靠主營業(yè)務來支撐，因此，一方面城投公司可以承接有現(xiàn)金流的項目增強自身的造血功能，產(chǎn)生經(jīng)濟效益；另一方面城投公司作為地方政府的國有獨資企業(yè)，有義務依法合規(guī)承接政府公益性項目，實現(xiàn)一定的社會效益。城投公司多年來在城市建設和運營方面積累了相當?shù)慕?jīng)驗，和政府部門有著良好的合作關系，因此地方政府應該按照國家要求支持城投公司轉型，要充分發(fā)揮城投公司優(yōu)勢讓其依法合規(guī)承接政府項目，助力城投公司的轉型發(fā)展。
（三）城投公司通過承接政府性項目可以助力政府穩(wěn)投資、補短板
可以說城投公司是克服經(jīng)濟逆周期的重要“法器”之一，城投公司在國家經(jīng)濟出現(xiàn)困難的時候可以發(fā)揮其應有作用。2008年，美國次貸危機引發(fā)的金融危機傳導到中國，國家為了應對而祭出了4萬億的投資計劃，城投公司扛起了為國護盤的大旗，擔當起了穩(wěn)增長促發(fā)展的大任，實現(xiàn)了國家經(jīng)濟的平穩(wěn)過渡。在若干年后國家實施GDP保“8”等數(shù)次穩(wěn)投資活動里也能看到城投公司的身影。
今年10月31日中共中央政治局會議指出當前經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，經(jīng)濟下行壓力有所加大，部分企業(yè)經(jīng)營困難較多，長期積累的風險隱患有所暴露。因此中央提出了堅持穩(wěn)中求進保持基礎設施領域補短板的要求。隨即國辦發(fā)布了〔2018〕101號文，指出合理保障融資平臺公司正常融資需求。說明在經(jīng)濟下行壓力下，國家又再次以科學理性的方式來發(fā)揮地方城投公司在穩(wěn)投資、補短板中的積極作用。
（四）城投公司承接政府性項目是地方新型城鎮(zhèn)化的重要抓手
據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)顯示2017年我國城市化率是58.52%，離70%的目標還有相當?shù)木嚯x，而發(fā)達國家城市化水平普遍在80-90%。因此今后一段時期，我國城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)處于快速發(fā)展階段，估計中國城鎮(zhèn)化將在2030年左右才接近拐點。與此同時城市基礎設施老化情況也較為突出，需要不斷更新，對老舊的基礎設施進行改造也是城市化進程中的一項重要內(nèi)容。
城鎮(zhèn)化的加快和城市基礎設施的更新改造必然帶來大量的基礎設施投資，城投公司作為地方政府的國有獨資企業(yè)，早已成為地方政府在城鎮(zhèn)化建設中的重要抓手，今后城投公司還將一如既往地服務于地方新型城鎮(zhèn)化建設。
二、新形勢下城投公司承接政府性項目要注意的問題
（一）注意處理好與政府的關系
城投公司在承接政府性業(yè)務時，在合同關系里，城投公司和地方政府應該是平等的合作關系，地方政府和城投公司是甲方、乙方的關系。城投公司在承接政府公益性代建項目時，如果該項目既沒有被納入財政預算或者中長期財政規(guī)劃，又沒有其他還款來源時，城投公司要謹慎實施，并要正確和政府就這類項目處理好關系，達成諒解意見（政府提供資源補償收益的公益性項目另當別論）；同時城投公司還要就代建項目和政府簽訂好合同，不能以會議紀要和領導批示作為代建依據(jù)。
（二）注意規(guī)避新增政府隱性債務
城投公司承接政府性工程項目要注意把握不得新增政府隱性債務的底線。針對沒有收益的項目要向政府提出用一般債券來解決建設資金；針對有現(xiàn)金流、能做到自求平衡的項目可以考慮采取市場化融資或者發(fā)行專項債券的方式來解決建設資金；對于自身收益不足的項目可以請求政府發(fā)行專項債券和將不足部分納入可行性缺口補助通盤考慮，而非盲目通過市場化融資來解決。政府作為出資人僅對城投公司的出資額承擔有限責任，因此城投公司要注意區(qū)別分灶吃飯后政府和城投公司各自的責任和義務，民生類公益性項目是政府責任，其相應的項目建設支出費用必須納入政府財政預算。
（三）注意提升城投公司自身業(yè)務能力
城投公司市場化轉型既是機遇也是挑戰(zhàn)，作為市場主體只有提升自身素質才能生存和發(fā)展，城投公司必須抓住機會華麗轉身，改變過去“三代公司”的命運，通過提升綜合業(yè)務能力來迎接新的挑戰(zhàn)。面對新的環(huán)境，一是要提高自身的專業(yè)性，盡快完善承接項目所需的組織機構和管理體系、充實必要的專業(yè)人員；二是要提高自身的法制意識，在合同的談判、簽訂程序中應強化對合同條款的分析，明確合同相關方的權利、義務、違約責任等；三是加強對PPP、ABO、EPC等各類項目實施方式的學習，以備在承接具體項目時更好地參與談判，提前規(guī)避政策風險、避免損失。
（四）注意取得各項專業(yè)資質
城投公司無論是進入傳統(tǒng)建筑業(yè)市場還是參與名目繁多的PPP項目，絕大多數(shù)項目都對參與企業(yè)有資質的要求。城投公司既然作為市場主體參與市場競爭，就應該盡早獲取企業(yè)的各項專業(yè)資質，前期可以通過包括不限于收購其他有資質企業(yè)、組成聯(lián)合體、混合所有制改革等各種方式來解決，后期通過企業(yè)強化自身運作、引進人才逐步來取得所需資質。
三、新形勢下城投公司承接政府項目的路徑分析
（一）通過代建制承接政府項目
民間對“委托代建”有不同的理解，具體被分為BT、非嚴格意義BT、代建制三種情形,有時常常將這三種形式混作一談。
BT是指通過招標產(chǎn)生項目代建單位，由其負責項目融資、建設，待項目建成后移交政府并由政府出資回購的模式。為防控風險，財預〔2012〕463號文明確不得以BT模式舉借政府性債務。
所謂非嚴格意義BT是指項目沒有經(jīng)過招標，通常由政府通過會議的形式確定將項目直接分配給城投公司，再由城投公司負責籌資并建設，在該種模式下，政府很多時候并沒有真正落實回購工程款，盡管監(jiān)管部門的態(tài)度一再明確禁止，但在地方政府的授意和支持下，多年以來城投公司還是以非嚴格意義BT模式在承接政府性項目，新形勢下，這種方式將不可持續(xù)。
代建制是指政府通過一定的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。2004年9月，財政部發(fā)布《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》（財建[2004]300號），首次對代建制下的投資計劃制定、支出預算申報及編制、建設資金的撥付、項目會計核算及竣工決算、代建管理費核算等進行了較為詳細的規(guī)定，比如，規(guī)定對于建設單位自行確定項目代建單位的，由建設單位直接負責向代建單位撥付資金，而對于政府設立（或授權）、政府招標產(chǎn)生代建單位的，財政部門根據(jù)項目代建單位的資金申請向其撥付；再比如規(guī)定代建管理費要與代建單位的代建績效掛鉤，代建管理費的撥付要與工程進度、建設質量等相結合。在此文發(fā)布后，全國多個省市也先后出臺了項目代建制的管理辦法。由于代建制模式無需項目融資，所以在國內(nèi)的運用較為順暢。代建制模式下項目建設資金的籌措不由城投公司負責，而是由地方政府安排財政性資金來解決，不存在借項目之名新增融資債務的問題，因此城投公司采用代建制模式承接政府性公益項目可行。
（二）通過PPP模式來承接政府項目
PPP模式通常是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或公共服務而建立的合作關系，在項目的論證設計、施工建設、運營管理等環(huán)節(jié)進行全過程合作，并共同承擔風險，利益共享。
隨著PPP模式的推廣應用，城投公司轉型后可以通過PPP模式來承接政府項目。
市場化轉型后的城投公司，在基礎設施和公共服務領域的施工、建設技術方面較為成熟；融資渠道相對比較通暢；具體項目運營經(jīng)營豐富，比如收費公路、城市供電、供熱、供水等；對當?shù)氐那闆r也很熟悉，參與PPP項目有著天然的優(yōu)勢。
城投公司應該滿足以下條件方能作為社會資本參與PPP項目。一是已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能；二是按照銀監(jiān)發(fā)[2013] 10 號文要求完成平臺公司退出的審批程序，實現(xiàn)市場化運營，轉型為一般公司。
城投公司參與PPP項目的成功案例有：長春市城市發(fā)展集團的PPP項目，長春城發(fā)集團通過子公司與社會資本共同參與組建“幸福長春”基金，以社會資本的身份與民政局合作，參與長春市的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目;還有杭州市城投公司承建的紫之隧道PPP項目等等。
PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。
委托運營(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。
管理合同(Management Contract，MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
建設-擁有-運營(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
財預〔2015〕225號文指出：取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。
在遏制和化解地方政府隱性債務大背景下，政府和社會資本合作（PPP）項目未來支出責任是否屬于政府債務時有爭議，而最新的《政府會計準則第8號——負債》則給這一爭議劃上句號。
政策支持市場化轉型后的城投公司參與PPP項目，合規(guī)的PPP項目不存在新增政府隱性債務問題，因此市場化轉型到位的城投公司采用PPP模式承接政府性項目可行。
（三）通過ABO模式來承接政府項目
財政部2017年11月出臺的《關于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》（財建〔2017〕743號）文件指出企業(yè)可以通過委托代理方式獲得政府性項目。顯然，這也是ABO模式適用于城投公司的一個政策依據(jù)。
ABO（授權-建設-運營）是指由政府直接授權當?shù)卮笮蛧箝_展公益性或準公益性項目的投資、建設、運營，通常要求被授權的國企具備較強的項目融資、投資、管理和運營能力。該模式下，政府作為授權方，需要履行規(guī)則制定、績效考核、支付授權經(jīng)營服務費等職責；被授權的國企則需要履行業(yè)主職責，按約提供相關項目的投資、建設、運營等整體服務。
2016年4月，北京市交通委代表北京市政府與京投公司簽署《北京市軌道交通授權經(jīng)營協(xié)議》，協(xié)議明確京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源。這是一種既不同于PPP又不同于BT、代建制等傳統(tǒng)委托代建的ABO模式。在監(jiān)管部門大力整頓地方政府利用違法違規(guī)融資的背景下，ABO模式推出伊始被質疑可能違反了財政部關于以政府購買服務進行違規(guī)融資的相關規(guī)定。不過，從已有案例來看，ABO模式下被授權的國企最終向政府提供的是包括投資、建設、運營在內(nèi)的一系列服務，其中所實施的項目也是在服務目標項下的項目，而且還具備較為明顯的運營屬性和經(jīng)營特征，能夠產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，因此我們認為ABO模式雖有瑕疵但并未違反財政部相關規(guī)定，可以為城投公司所用。
（四）承接政府購買服務類項目
財政部《關于地方政府債務實行限額管理的實施意見》財預[2015]225號文指出：取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。
因此，城投公司要緊跟政策、擇機而行，將自身作為“承接主體”或“服務供應商”和政府對接，積極依法合規(guī)承接政府購買服務類業(yè)務。
2018年6月26日，財政部發(fā)布《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》，稿件融合了96號文和87號文及結合近年來政策法規(guī)調(diào)整的相關內(nèi)容，說明國家對政府購買服務的規(guī)范性管理進一步加強，因此城投公司在承接政府購買服務類業(yè)務的時候要牢牢把握好“先預算、再購買”、“嚴禁將建設工程單獨或與服務打包及將融資服務納入購買服務項目”等政策要求。越位、觸碰紅線的事情堅決不做，要防止出現(xiàn)因項目不合規(guī)被要求整改或者停工的損失，盡量爭取做到依法合規(guī)做業(yè)務、規(guī)范轉型謀發(fā)展。
（五）其他承接政府業(yè)務的模式
城投公司在市場化轉型過程中，經(jīng)過強身健體取得了相應的資質和具備較強的競爭力后，則可以通過市場競爭采取EPC（工程總承包）來承接政府項目；還可以接受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務（PM）的項目管理承包（PMC）等各種方式來承接政府項目。
按照國資國企改革的方向，城投公司將逐步轉型為國有資本投資、運營公司，成為城市開發(fā)和城市運營服務商。由于城投公司是政府出資設立的國有獨資企業(yè)，承擔政府公益性建設任務應當是情理之中，但就法理之外如何合規(guī)承接政府性項目，國家除了在宏觀政策上支持外，建議還應該補充一些相應的細則，讓地方在操作上做到有章可循。而城投公司則應該自覺提升自身的業(yè)務能力，在承擔政府公益性項目建設的同時也要強化資本運作，以市場化手段打造經(jīng)營性主營業(yè)務，形成良性的項目投資和資金回籠的閉環(huán)，最終使公司走向集團化、市場化、規(guī)范化的道路。
