近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)了《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》（以下簡稱“意見”），對當前降低國有企業(yè)杠桿率、防范化解重大風險等提出了明確要求。文件主要包含總體要求、分類確定約束指標標準、完善自我約束機制、強化外部約束機制、加強配套措施、加強組織實施等六個方面。
一、文件出臺背景
（一）國有企業(yè)成為當前主要負債主體，構成潛在重大風險
過去十年，信貸規(guī)模高速增長，投資拉動的發(fā)展模式對中國經濟保持持續(xù)穩(wěn)定增長有著一定的推動作用。而當前，單純依靠信貸增加和投資拉動對中國經濟增長的拉動作用越來越不明顯，邊際效應越來越低，隨之而來的是中國經濟的總體風險卻越來越高。
十余載的信貸擴張帶來了巨大的債務規(guī)模，高債務杠桿、高信用風險成為中國經濟可持續(xù)增長的“灰犀?！保_始影響中國金融的穩(wěn)定性。為此，中央政府近兩年來逐步收緊信貸政策、強化金融監(jiān)管，并將“去杠桿”列為宏觀政策的主要目標，防范系統(tǒng)性風險成為宏觀經濟的主旋律。
根據(jù)相關統(tǒng)計，截止2017年底，我國債務總額達184.5萬億元，其中企業(yè)債務近100萬億元。這當中，企業(yè)債務的2/3以上又聚集在國有企業(yè)，且國有企業(yè)的資產負債率普遍高出同期民營企業(yè)。因此，2018年4月2日中央財經委員會首次提到結構性去杠桿，并明確國有企業(yè)是結構性去杠桿的主體之一。
（二）國家對國有企業(yè)降杠桿、防風險的充分重視
近年來陸續(xù)召開的黨的十九大、中央經濟工作會議、中央財經委員會會議、國務院會議、金融工作會議等，都多次提到“堅決打好防范化解重大風險”，并將其列為三大攻堅戰(zhàn)之首，這與意見開篇提及的精神不謀而合。意見于5月11日在中央全面深化改革委員會第二次會議上審議通過，并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，相較于前期關于國有企業(yè)的發(fā)文來看，規(guī)格較高，足以看出中央對此項工作的重視程度。
（三）國有企業(yè)以其更強的融資能力影響國家調控政策效果
國有企業(yè)，尤其是地方政府融資平臺和僵尸企業(yè)，憑借其良好的政企關系往往具備更強的融資能力，造成資金“黑洞”，嚴重影響到國家財政及貨幣政策的實施效果，尤其在經濟結構轉型期，企業(yè)經營成本高企，國有企業(yè)會對民營經濟帶來一定的擠出效應，不利于國家經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。
二、文件對平臺公司的影響分析
（一）降杠桿、減負債成為平臺公司未來一項特別重要工作
意見的核心內容在于“加強國有企業(yè)資產負債約束，降低國有企業(yè)杠桿率”。這不僅是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要舉措，也成為未來一段時間內國有企業(yè)的一項重要工作內容。平臺公司作為地方主要的國有企業(yè)，一直以來舉債融資是其存在的重要價值。目前，平臺公司債務普遍處于較高水平，從這個角度來看，將來一段時間內平臺公司降低杠桿水平、進行資產負債約束、防范化解債務風險將是其特別重要的工作內容之一。根據(jù)文件要求，“加強資產負債約束日常管理”，“將降杠桿減負債成效作為企業(yè)考核和評價的重要內容”，平臺公司自然不敢怠慢，這甚至會擠壓現(xiàn)有的融資工作任務，不過對倒逼平臺公司轉型發(fā)展、統(tǒng)籌投融資工作、合理優(yōu)化債務結構和控制債務水平等起到積極的作用。
（二）如何確定平臺公司的相關約束標準或將成為難點
意見提到“針對不同行業(yè)、不同類型國有企業(yè)實行分類管理并動態(tài)調整”，“原則上以行業(yè)的平均資產負債率為基準線，在基準線基礎之上加5個百分點為預警線，加10個百分點為重點監(jiān)管線”。平臺公司作為國有企業(yè)中較為特殊的群體，一直以來很難有個明確的行業(yè)界定，故而在母公司層面確定一個合理的基準線、預警線和重點監(jiān)管線可能要考慮多重因素，甚至因地而異。不過，當平臺公司的子公司實現(xiàn)分類運作時，可以結合子公司所處行業(yè)實行分類管理。
（三）多重措施配套，為平臺公司降低負債提供了多個路徑
從目前的實際情況來看，平臺公司化解存量債務、降低負債率并非一朝一夕就能完成，不僅需要平臺公司自身充分作為，更需要頂層設計和提供政策支持。為了化解存量債務，意見也提出了諸多配套措施，比如：“積極通過優(yōu)化債務結構、開展股權融資、實施市場化債轉股、依法破產等途徑有效降低企業(yè)債務水平”；“不得強制要求國有企業(yè)承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任”；“支持國有企業(yè)盤活存量資產優(yōu)化債務結構”；“積極推進混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本”；“鼓勵國有企業(yè)通過主動改造改制創(chuàng)造條件實施市場化債轉股”；“鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產業(yè)投資基金等形式參與國有企業(yè)兼并重組”。這一系列措施為平臺公司化解存量債務，降低負債提供了有效的途徑，不乏有些措施用于約束地方政府行為，也算是對平臺公司轉型發(fā)展的利好。
（四）隱性債務風險防范為平臺公司敲響警鐘
意見很重要一塊內容就是強調要“厘清政府債務與企業(yè)債務邊界”，“堅決遏制地方政府以企業(yè)債務的形式增加隱性債務”，并嚴禁地方政府和部門、國有企業(yè)等進行各種形式或者變相的舉債融資。再結合近期坊間流傳神秘的27號文（即《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》）也已于前不久下發(fā)，雖說具體內容不得而知，但其核心肯定是圍繞政府隱性債務管理，而政府隱性債務的一大主要來源就是平臺公司等地方國有企業(yè)。從這個意義上看，意見在針對地方政府和平臺公司防范化解隱性債務風險等方面，或許會與神秘的27號文有一定程度的銜接，無疑給平臺公司的未來融資工作中敲響了警鐘。
（五）重申對金融機構的要求，平臺公司融資環(huán)境再度蒙上陰影
意見不僅對國有企業(yè)自身約束做了要求，也大篇幅強化外部約束機制，特別是加強金融機構的協(xié)同約束。意見要求金融機構“全面審慎評估其信用風險，并根據(jù)風險狀況合理確定利率、抵質押物、擔保等貸款條件”，對列入重點關注或重點監(jiān)管的國有企業(yè)，要么“聯(lián)合授信”，要么“原則上不得對其新增債務融資”。年初下發(fā)的財金【2018】23號文，明確規(guī)范金融機構對地方政府和國有企業(yè)的投融資行為，此次再度對金融機構提出要求，未來平臺公司的融資渠道會越來越窄。
（六）允許破產，使得打破平臺信仰成為可能
意見特別提出“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算”，這在歷次關于平臺公司監(jiān)管要求的文件中首次出現(xiàn)。隨著資管新規(guī)出臺，穿透性監(jiān)管加強，依托地方政府信用背書的平臺公司信仰難在，這當中負債率極高、無實體性業(yè)務、缺乏現(xiàn)金流等資質差的平臺公司將難逃厄運，面臨破產重整和清算的風險。從《公司法》的角度來看，公司組建和破產乃是正常行為，意見中關于允許平臺公司破產的表述更是起到警示作用。當然，為了防范系統(tǒng)性金融風險發(fā)生，平臺公司的破產和清算還需考慮多方面因素并慎重而為之。
三、平臺公司如何應對
在加強國有企業(yè)資產負債約束的背景下，平臺公司作為高杠桿的國有企業(yè)，需要主動配合相關政策，積極主動采取措施完成降杠桿、減負債的目標。具體可從以下幾個方面積極應對：
（一）堅決杜絕違法違規(guī)融資行為，有效控制債務風險
近年來，針對地方政府和平臺公司違規(guī)舉債融資行為的監(jiān)管政策和文件頻出。此次出臺的意見對此也是再次強調。作為轉型中的平臺公司而言，積極執(zhí)行政策要求，杜絕任何形式的違法違規(guī)融資行為，并有效利用政策、約束地方政府和相關金融機構的變相融資行為，同時對已有的違法違規(guī)融資行為及時整改，確保公司各類舉債融資行為合法合規(guī)、償債責任明確、償債能力足夠等，從而有效控制平臺公司的債務風險，是擺在平臺公司當前的首要任務。
（二）積極推動整合重組，特別是優(yōu)質資產與債務的置換
結合政府對平臺公司的轉型需求，平臺公司應按照意見的要求，把握時機積極推動兼并重組。當前，平臺公司主營業(yè)務基本為非經營性業(yè)務，其占比較高，盈利能力嚴重不足。平臺公司在兼并重組的過程中需聚焦主業(yè)，圍繞主業(yè)延伸產業(yè)鏈，尋求兼并重組的機會，以做大做強主業(yè)為主要目標，對于一些與主業(yè)無關且盈利能力嚴重不足的業(yè)務逐漸剝離，在剝離的過程中需要注重資產重組、盤活。首先，地方政府將具有一定收益來源的國有資產持續(xù)整合注入到平臺公司；其次，平臺公司應加強資產運營能力，在一定條件下通過租賃、資產證券化、轉讓等方式充分盤活存量資產，獲得穩(wěn)定的經營現(xiàn)金流，提升公司的盈利效果；最后，積極剝離無效資產和公益性債務，并通過置換成經營性資產的方式控制公司的資產負債水平。
（三）積極推動混合所有制改革，引入優(yōu)秀社會資本降低負債
在降杠桿的過程中，平臺公司需要深化改革力度，積極推動混合所有制改革，積極開展股權融資和引入戰(zhàn)略投資者等，優(yōu)化公司的股權結構，提升公司的經營管理水平，最終建立資產負債自我約束的長效機制。目前，國家大力倡導國有企業(yè)實現(xiàn)混合所有制改革，對于城投公司來說，引入非國有資本、民營資本等社會資本不僅短期內能緩解償債壓力，長期來看，不僅能夠提升城投公司的經營能力和綜合競爭力，還能有效約束政府這只手。此外，混合所有制改革，有助于促進國有資本流動和國有資產保值增值。
（四）合理甄別債務，按照市場化方式推行債轉股
在此次降杠桿的過程中，市場化債轉股也是一項重要的措施。平臺公司需要針對自身狀況積極利用債轉股的契機，按照債轉股相關政策的要求，主動與銀行、資產管理公司等對接，在甄別債務基礎上，選擇適合的模式進行債轉股，一方面有利于優(yōu)化完善公司的股權結構、降低負債率，另一方面也能健全公司的法人治理機制和提升公司的經營管理水平，有利于公司的市場化轉型發(fā)展。
（五）完善內部治理、加強內部約束，構建內部債務約束機制
平臺公司要結合此次降杠桿的要求，落實負債約束第一責任主體的契機，結合行業(yè)特點及自身企業(yè)實際，合理設定資產負債率和優(yōu)化債務結構。在公司常規(guī)治理及日常經營管理過程中，要加強資產負債約束，審慎開展債務融資活動。平臺公司應逐步完善公司治理結構，充分發(fā)揮董事會的作用，董事會要對資產負債狀況及未來的資產負債計劃進行充分審議，主動、及時呈報公司的財務狀況，如遇到財務困境主動向債權人通報并協(xié)商處置等。同時，平臺公司針對子公司要強化資產負債約束，對子公司債務融資要嚴格審查，對嚴重資不抵債的子公司可以破產清算，防止風險波及到母公司層面。
結 語 近年來，針對平臺公司監(jiān)管和轉型的文件不斷出臺，目的在于防范系統(tǒng)性風險。目前，顯性債務風險總體可控，來源于平臺公司等債務主體的隱性債務風險成為大家關注的焦點，同時我國的國有企業(yè)總體債務水平高企，這對我國社會經濟持續(xù)、穩(wěn)定和健康的發(fā)展極為不利。為了有效控制國有企業(yè)債務風險，約束國有企業(yè)的融資行為，促進我國經濟結構的合理優(yōu)化和平穩(wěn)增長，中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)了此文，可以說非常及時。意見既提出了約束要求，也給出了應對措施。通讀此文件，基本是圍繞國有企業(yè)而言，結合實際情況來看，平臺公司是該文件的一個主要影響對象。為此，平臺公司在以后的日常工作中，還需深刻把握該文件的精髓，積極落實該文件的精神，利用該文件提出的有利措施，加快轉型發(fā)展的步伐，有效降低資產負債水平，為地方社會經濟持續(xù)、穩(wěn)定和健康的發(fā)展繼續(xù)做出重要的貢獻。
