近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》,并發(fā)出通知,要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》全文如下:
為深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神,落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)金融工作會(huì)議和中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議部署,加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束,降低國(guó)有企業(yè)杠桿率,推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量,現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)。
一、總體要求
(一)總體目標(biāo)。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。要通過(guò)建立和完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督管理,促使高負(fù)債國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右,之后國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。
(二)基本原則
——堅(jiān)持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合。所有行業(yè)、所有類型國(guó)有企業(yè)均納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制。同時(shí),根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征,分行業(yè)設(shè)置國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。突出監(jiān)管重點(diǎn),對(duì)超出約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè),結(jié)合企業(yè)所處發(fā)展階段,在綜合評(píng)價(jià)企業(yè)各類財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)發(fā)展前景基礎(chǔ)上,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小采取適當(dāng)管控措施。嚴(yán)格控制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率,適度靈活掌握有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。
——堅(jiān)持完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束要與深化國(guó)有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等有機(jī)結(jié)合,建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí),通過(guò)強(qiáng)化考核、增強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)真實(shí)性和透明度、合理限制債務(wù)融資和投資等方式,加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債外部約束。
——堅(jiān)持提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合。各有關(guān)方面要積極主動(dòng)作為,根據(jù)總體目標(biāo)要求進(jìn)一步明確高負(fù)債國(guó)有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)、步驟、方式,并限期完成。國(guó)有企業(yè)要堅(jiān)持提質(zhì)增效、苦練內(nèi)功,通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)積累增強(qiáng)企業(yè)資本實(shí)力,在嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失前提下,不斷降低資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí),要為高負(fù)債國(guó)有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境,完善資本補(bǔ)充機(jī)制,擴(kuò)大股權(quán)融資,支持盤(pán)活存量資產(chǎn),穩(wěn)妥有序開(kāi)展債務(wù)重組和市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股。
二、分類確定國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo),對(duì)不同行業(yè)、不同類型國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線,基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線,基準(zhǔn)線加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率重點(diǎn)監(jiān)管線。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)合并報(bào)表資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線,可由相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)根據(jù)主業(yè)構(gòu)成、發(fā)展水平以及分類監(jiān)管要求確定。郵政、鐵路等特殊行業(yè)或無(wú)法取得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線,由相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向、行業(yè)情況并參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)確定。
由國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行出資人職責(zé)的中央企業(yè),資產(chǎn)負(fù)債率管控工作繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行要求,實(shí)踐中再予以調(diào)整完善。金融類國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束按照現(xiàn)有管理制度和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
三、完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束機(jī)制
(一)合理設(shè)定資產(chǎn)負(fù)債率水平和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)要根據(jù)相應(yīng)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線,綜合考慮市場(chǎng)前景、資金成本、盈利能力、資產(chǎn)流動(dòng)性等因素,加強(qiáng)資本結(jié)構(gòu)規(guī)劃與管理,合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),保持財(cái)務(wù)穩(wěn)健、有競(jìng)爭(zhēng)力。
(二)加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層要忠實(shí)勤勉履職,審慎開(kāi)展債務(wù)融資、投資、支出、對(duì)外擔(dān)保等業(yè)務(wù)活動(dòng),防止有息負(fù)債和或有債務(wù)過(guò)度累積,確保資產(chǎn)負(fù)債率保持在合理水平。在年度董事會(huì)或股東(大)會(huì)議案中,要就資產(chǎn)負(fù)債狀況及未來(lái)資產(chǎn)負(fù)債計(jì)劃進(jìn)行專項(xiàng)說(shuō)明,并按照規(guī)范的公司治理程序,提交董事會(huì)或股東(大)會(huì)審議。在企業(yè)可能或已實(shí)質(zhì)陷入財(cái)務(wù)困境時(shí),要及時(shí)主動(dòng)向相關(guān)債權(quán)人通報(bào)有關(guān)情況,依法依規(guī)與相關(guān)債權(quán)人協(xié)商,分類穩(wěn)妥處置相關(guān)債務(wù)。
(三)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)所屬子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司要根據(jù)子企業(yè)所處行業(yè)等情況,按照國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率控制指標(biāo)要求,合理確定子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率水平,并將子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債約束納入集團(tuán)公司考核體系,確保子企業(yè)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司要進(jìn)一步強(qiáng)化子企業(yè)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)獨(dú)立性,減少母子企業(yè)、子企業(yè)與子企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染。
(四)增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累能力。國(guó)有企業(yè)要牢固樹(shù)立新發(fā)展理念,以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心,著力提升經(jīng)營(yíng)管理水平,進(jìn)一步明確并聚焦主業(yè)瘦身健體,通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提高生產(chǎn)率,增強(qiáng)企業(yè)盈利能力,提高企業(yè)資產(chǎn)和資本回報(bào)率,為企業(yè)發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)源性資本。
四、強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債外部約束機(jī)制
(一)建立科學(xué)規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系。相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要建立以資產(chǎn)負(fù)債率為核心,以企業(yè)成長(zhǎng)性、效益、償債能力等方面指標(biāo)為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系。對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線的國(guó)有企業(yè),相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、有息負(fù)債和經(jīng)營(yíng)性負(fù)債等債務(wù)類型結(jié)構(gòu)、短期負(fù)債和中長(zhǎng)期負(fù)債等債務(wù)期限結(jié)構(gòu),以及息稅前利潤(rùn)、利息保障倍數(shù)、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金凈流量等指標(biāo),科學(xué)評(píng)估其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小程度分別列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單,對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況持續(xù)監(jiān)測(cè)。
(二)建立高負(fù)債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負(fù)債率機(jī)制。對(duì)列入重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的國(guó)有企業(yè),相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要明確其降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時(shí)限,并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。不得實(shí)施推高資產(chǎn)負(fù)債率的境內(nèi)外投資,重大投資要履行專門(mén)審批程序,嚴(yán)格高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理,并大幅壓減各項(xiàng)費(fèi)用支出。依據(jù)市場(chǎng)化法治化原則,與業(yè)務(wù)重組、提質(zhì)增效相結(jié)合,積極通過(guò)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開(kāi)展股權(quán)融資、實(shí)施市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務(wù)水平。
(三)健全資產(chǎn)負(fù)債約束的考核引導(dǎo)。相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督檢查,將降杠桿減負(fù)債成效作為企業(yè)考核和評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè),要將企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率納入年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核范圍,充分發(fā)揮考核引導(dǎo)作用,督促企業(yè)貫徹落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債管控要求。
(四)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束。對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率超出預(yù)警線的國(guó)有企業(yè),相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)貸款信息共享,摸清企業(yè)表外融資、對(duì)外擔(dān)保和其他隱性負(fù)債情況,全面審慎評(píng)估其信用風(fēng)險(xiǎn),并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物、擔(dān)保等貸款條件。對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負(fù)債率超出重點(diǎn)監(jiān)管線的國(guó)有企業(yè),新增債務(wù)融資原則上應(yīng)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合授信方式開(kāi)展,由金融機(jī)構(gòu)共同確定企業(yè)授信額度,避免金融機(jī)構(gòu)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)度授信,嚴(yán)控新增債務(wù)融資。對(duì)列入重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的國(guó)有企業(yè),金融機(jī)構(gòu)原則上不得對(duì)其新增債務(wù)融資。
(五)強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制。加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)真實(shí)性和透明度審核監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)真實(shí)性負(fù)全責(zé),要確保企業(yè)不虛報(bào)資產(chǎn)隱匿債務(wù),財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠。會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范出具審計(jì)報(bào)告,客觀準(zhǔn)確反映企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債狀況。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè),完善企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制,將違法違規(guī)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人員納入失信人名單,并依法依規(guī)嚴(yán)格追究責(zé)任,加大處罰力度。
五、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的配套措施
(一)厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界。堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。嚴(yán)禁地方政府及其部門(mén)違法違規(guī)或變相通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉借債務(wù),嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債;違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國(guó)有企業(yè),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。多渠道盤(pán)活各類資金和資產(chǎn),積極穩(wěn)妥化解以企業(yè)債務(wù)形式形成的地方政府存量隱性債務(wù),保障國(guó)有企業(yè)合法權(quán)益。進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)參與國(guó)家或地方發(fā)展戰(zhàn)略、承擔(dān)公共服務(wù)等的合法權(quán)益保障機(jī)制。各級(jí)政府和社會(huì)組織要嚴(yán)格落實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)政策,一般情況下,不得強(qiáng)制要求國(guó)有企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由政府或社會(huì)組織承擔(dān)的公益性支出責(zé)任。國(guó)有企業(yè)自愿承擔(dān)的,應(yīng)嚴(yán)格履行相應(yīng)決策程序。加快推進(jìn)“三供一業(yè)”分離移交,減輕國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān),協(xié)助解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。
(二)支持國(guó)有企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實(shí)現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動(dòng),提高資產(chǎn)使用效率,優(yōu)化資源配置。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)整合內(nèi)部資源,將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊,提高存量資產(chǎn)利用水平,改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)資金集中管理,強(qiáng)化內(nèi)部資金融通,提高企業(yè)資金使用效率。支持國(guó)有企業(yè)盤(pán)活土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等無(wú)形資產(chǎn),充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值。積極支持國(guó)有企業(yè)按照真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則,依法合規(guī)開(kāi)展以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。推動(dòng)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展債務(wù)清理,減少無(wú)效占用,加快資金周轉(zhuǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下,鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)利用債券市場(chǎng)提高直接融資比重,優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。
(三)完善國(guó)有企業(yè)多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制。以增加經(jīng)營(yíng)效益為前提,進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)留存利潤(rùn)補(bǔ)充資本機(jī)制。與完善國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本有進(jìn)有退動(dòng)態(tài)管理,將從產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)退出的國(guó)有資本用于急需發(fā)展行業(yè)和領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的資本補(bǔ)充。充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的作用,在逐步解決企業(yè)歷史遺留問(wèn)題及相關(guān)改革成本后,更多作為資本投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。充分運(yùn)用國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司,吸收社會(huì)資金轉(zhuǎn)化為資本。積極推進(jìn)混合所有制改革,鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)出讓股份、增資擴(kuò)股、合資合作等方式引入民營(yíng)資本。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)充分通過(guò)多層次資本市場(chǎng)進(jìn)行股權(quán)融資,引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)通過(guò)私募股權(quán)投資基金方式籌集股權(quán)性資金,擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模。支持國(guó)有企業(yè)通過(guò)股債結(jié)合、投貸聯(lián)動(dòng)等方式開(kāi)展融資,有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)主動(dòng)改造改制創(chuàng)造條件實(shí)施市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股。
(四)積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)兼并重組。支持通過(guò)兼并重組培育優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)跨地區(qū)開(kāi)展兼并重組。加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)突出行業(yè)國(guó)有企業(yè)的聯(lián)合重組力度。鼓勵(lì)各類投資者通過(guò)股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與國(guó)有企業(yè)兼并重組。
(五)依法依規(guī)實(shí)施國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾、公平保障各方權(quán)利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。支持國(guó)有企業(yè)依法對(duì)扭虧無(wú)望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸子企業(yè)”進(jìn)行破產(chǎn)清算。對(duì)符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的子企業(yè),支持債權(quán)人和國(guó)有企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對(duì)企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組。對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司,依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算,堅(jiān)決防止“大而不能倒”,堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作。
六、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的組織實(shí)施
(一)明確各類責(zé)任主體。國(guó)有企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體,要按照本指導(dǎo)意見(jiàn)要求,明確企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率控制目標(biāo),深化內(nèi)部改革,強(qiáng)化自我約束,有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失,確保企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債和經(jīng)營(yíng)情況,審慎評(píng)估企業(yè)債務(wù)融資需求,平衡股債融資比例,加強(qiáng)貸后管理,開(kāi)展債務(wù)重組,協(xié)助企業(yè)及時(shí)防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)落實(shí)本指導(dǎo)意見(jiàn)不力和經(jīng)營(yíng)行為不審慎導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率長(zhǎng)期超出合理水平的國(guó)有企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人,相關(guān)部門(mén)要加大責(zé)任追究力度。對(duì)落實(shí)本指導(dǎo)意見(jiàn)弄虛作假的國(guó)有企業(yè),相關(guān)部門(mén)要對(duì)其主要負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員從嚴(yán)從重處罰。
(二)建立部門(mén)信息共享和社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督約束機(jī)制。相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要將列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,報(bào)送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議)辦公室,并由聯(lián)席會(huì)議辦公室通報(bào)相關(guān)部門(mén),為相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作提供必要基礎(chǔ)信息。各級(jí)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要將各類企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線以及按照規(guī)定應(yīng)公開(kāi)的企業(yè)財(cái)務(wù)信息,通過(guò)“信用中國(guó)”等媒介向社會(huì)公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。
(三)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束實(shí)施工作的組織協(xié)調(diào)。各級(jí)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要按照本指導(dǎo)意見(jiàn)確定的降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率目標(biāo)和約束標(biāo)準(zhǔn),分解落實(shí)、細(xì)化要求、加強(qiáng)指導(dǎo)、嚴(yán)格考核,有關(guān)情況及時(shí)報(bào)告聯(lián)席會(huì)議辦公室。各級(jí)審計(jì)部門(mén)要依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束落實(shí)到位。相關(guān)金融管理部門(mén)要按照本指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步明確規(guī)則,加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促。各級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況時(shí),應(yīng)報(bào)告國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況和資產(chǎn)負(fù)債率控制情況。聯(lián)席會(huì)議要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)責(zé),確保國(guó)有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率取得實(shí)效。重大問(wèn)題要及時(shí)報(bào)告黨中央、國(guó)務(wù)院。
《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)——硬約束助力國(guó)企降杠桿 國(guó)有企業(yè)降杠桿是結(jié)構(gòu)性去杠桿工作的重中之重。近年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體杠桿率保持基本穩(wěn)定,但國(guó)有企業(yè)杠桿率依然較高。日前,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》),打破了國(guó)有企業(yè)的預(yù)算“軟約束”,讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債有了“硬約束”,為解決國(guó)有企業(yè)債務(wù)問(wèn)題建立了長(zhǎng)效機(jī)制。 根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》,“國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年末比2017年末降低2個(gè)百分點(diǎn)”?!皩脮r(shí),大部分國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率將接近行業(yè)平均值,基本回歸合理水平?!眹?guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所副研究員李世剛說(shuō)。 短期內(nèi)利于降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn),長(zhǎng)遠(yuǎn)將為國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束建立長(zhǎng)效機(jī)制 近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,對(duì)企業(yè)降杠桿作出一系列重大決策部署,并取得了顯著效果。經(jīng)過(guò)多方努力,一度高企的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)出現(xiàn)下降。 “2018年7月,全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為64.93%,較去年同期下降約1個(gè)百分點(diǎn)。”國(guó)家金融發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘研究員欒稀告訴記者,與此同時(shí),國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率依然高于同期民營(yíng)企業(yè)。2018年7月,我國(guó)工業(yè)企業(yè)中國(guó)有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率為59.4%,高出同期私營(yíng)企業(yè)近4個(gè)百分點(diǎn),而在2018年以前,這一差距曾達(dá)10個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)介紹,當(dāng)前我國(guó)不同部門(mén)之間,杠桿率最高的是企業(yè)部門(mén),而企業(yè)部門(mén)的債務(wù)2/3以上又聚集在國(guó)有企業(yè),降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率成為結(jié)構(gòu)性去杠桿的重要攻堅(jiān)任務(wù)。 “長(zhǎng)期以來(lái),由于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、外部約束機(jī)制不健全,國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束較少,舉債融資時(shí)通常不會(huì)過(guò)多考慮杠桿率或資產(chǎn)負(fù)債率的高低,過(guò)度融資、規(guī)模沖動(dòng)問(wèn)題比較嚴(yán)重,造成債務(wù)規(guī)模無(wú)效擴(kuò)張和各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅??!崩钍绖偙硎尽?/p> 對(duì)此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持全面覆蓋和分類管理相結(jié)合、完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合、提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合這三個(gè)原則,從指標(biāo)約束、自我約束、外部約束三方面打破了國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束?!岸唐趦?nèi),這將有助于降低國(guó)有企業(yè)杠桿率、防范化解國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);長(zhǎng)遠(yuǎn)看,它會(huì)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的公司治理,建立和完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的長(zhǎng)效機(jī)制?!睓柘≌f(shuō)。 因業(yè)施策、有扶有控,分行業(yè)設(shè)置約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn) 有效的資產(chǎn)負(fù)債約束,既需要全面覆蓋,也需要分類管理。 “一方面,建立完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束必須‘無(wú)死角、無(wú)盲區(qū)’,把所有行業(yè)、所有類型國(guó)有企業(yè)都納入到資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制中來(lái)。另一方面,也要考慮到不同行業(yè)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征不盡相同、資產(chǎn)負(fù)債率差異較大?!崩钍绖偨榻B道,目前高負(fù)債率的國(guó)有企業(yè)主要集中在原材料、電力煤炭能源、重化工、鋼鐵、有色、公路鐵路等行業(yè),而制藥、皮革制品、食品飲料等輕工業(yè)和醫(yī)藥、生物、消費(fèi)、高科技等行業(yè)國(guó)有企業(yè)的高負(fù)債率問(wèn)題則并不突出。 為此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征,分行業(yè)設(shè)置國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基準(zhǔn)線、警戒線和重點(diǎn)監(jiān)管線等各類約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線,基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為預(yù)警線,加10個(gè)百分點(diǎn)為重點(diǎn)監(jiān)管線,從而避免了設(shè)置單一標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)過(guò)松或過(guò)嚴(yán)問(wèn)題。 “對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè),要嚴(yán)格管控國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率,對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)等,則靈活適度掌握,體現(xiàn)了因業(yè)施策、有扶有控的基本原則?!崩钍绖偼瑫r(shí)表示,由于企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率存在一定周期波動(dòng)性,《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的資產(chǎn)負(fù)債約束標(biāo)準(zhǔn)使用的是可動(dòng)態(tài)調(diào)整的年度值而非固定值,為的是不過(guò)多干擾企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的自主性。 完善內(nèi)部治理、強(qiáng)化外部約束,提高約束的有效性和可行性 有效的資產(chǎn)負(fù)債約束,既需要完善內(nèi)部治理,也需要強(qiáng)化外部約束。 李世剛表示,我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理的原因較為復(fù)雜,“既有對(duì)過(guò)度舉債融資行為缺乏日常約束管理、集團(tuán)對(duì)所屬子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束不到位、內(nèi)源性資本積累意愿能力不強(qiáng)等內(nèi)部治理問(wèn)題,也有缺乏科學(xué)規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)及預(yù)警體系、對(duì)高負(fù)債企業(yè)協(xié)同約束和考核懲戒力度不足等外部因素,需要針對(duì)不同成因綜合施策,提高政策的有效性?!?/p> “通過(guò)內(nèi)外部約束相結(jié)合,《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束,提高了約束的有效性和可行性?!睓柘》謨煞矫娼榻B了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的具體舉措: 在自我約束方面,《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確國(guó)有企業(yè)是資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體。一是要求企業(yè)根據(jù)相應(yīng)的預(yù)警線和監(jiān)管線結(jié)合行業(yè)及自身實(shí)際,合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu);二是將資產(chǎn)負(fù)債約束納入國(guó)企常規(guī)公司治理的一部分以加強(qiáng)日常管理,如國(guó)有企業(yè)管理層要審慎開(kāi)展債務(wù)融資活動(dòng)等、董事會(huì)要對(duì)資產(chǎn)負(fù)債狀況及未來(lái)資負(fù)計(jì)劃進(jìn)行審議、主動(dòng)向債權(quán)人通報(bào)財(cái)務(wù)困境依法依規(guī)協(xié)商處置等;三是強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)集團(tuán)對(duì)子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債約束,避免母子企業(yè)、子企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染;四是國(guó)有企業(yè)要提高盈利能力,增強(qiáng)內(nèi)生資本積累能力。 在外部約束方面,《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)國(guó)資管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)提出了相關(guān)要求。一方面,相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督。要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè),同時(shí),對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)建立優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開(kāi)展股權(quán)融資、債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等降負(fù)債機(jī)制,此外還要將降杠桿、減負(fù)債的成效作為企業(yè)考核和評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。另一方面,金融機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束?!吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)設(shè)置了融資限制,如要求不得對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)新增債務(wù)融資等。此外,《指導(dǎo)意見(jiàn)》還通過(guò)國(guó)企負(fù)責(zé)人負(fù)全責(zé)、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用體系等強(qiáng)化了企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制。 “資產(chǎn)負(fù)債約束不僅要建立在機(jī)制上,同時(shí)也要解決體制衍生出的難題?!睓柘≌J(rèn)為,地方融資平臺(tái)替地方政府融資、國(guó)有企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)承擔(dān)政府職能或公共服務(wù)職能是國(guó)有企業(yè)債務(wù)問(wèn)題、地方政府債務(wù)問(wèn)題的共同難題,“對(duì)此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求‘厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界’,以解決政府債務(wù)和國(guó)企債務(wù)互相纏繞的體制難題。”為了給國(guó)有企業(yè)降杠桿工作創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境,《指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出一些配套措施,如盤(pán)活存量資產(chǎn)、完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)兼并重組、依法依規(guī)實(shí)施破產(chǎn)等。 “國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段必須過(guò)的坎、爬的坡?!崩钍绖傉J(rèn)為,《指導(dǎo)意見(jiàn)》為建立國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制明確了方向、原則和途徑,“下一步要抓好貫徹落實(shí),為我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?!?/p>