近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2018〕61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），全面部署2018年地方政府債券發(fā)行相關(guān)工作，圍繞發(fā)行各環(huán)節(jié)提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，提綱挈領(lǐng)，創(chuàng)新突出，意義重大。
《意見(jiàn)》發(fā)布的背景和意義 從2009年試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、市場(chǎng)機(jī)制逐步深化。截至2017年末，我國(guó)地方政府債券存量達(dá)14.7萬(wàn)億元，是債券市場(chǎng)存量規(guī)模最大的品種，為建立規(guī)范的地方政府融資機(jī)制、擴(kuò)大地方政府融資渠道、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)應(yīng)該看到，作為我國(guó)地方政府融資的主渠道，與成熟市場(chǎng)相比，地方政府債券市場(chǎng)還存在進(jìn)一步完善的空間。面對(duì)黨的十九大提出的改革任務(wù)，迫切需要加快推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)改革，推動(dòng)市場(chǎng)深化發(fā)展。 2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開(kāi)局之年，也是地方政府債務(wù)置換收官之年，更是地方政府債券市場(chǎng)深化發(fā)展的關(guān)鍵之年。為滿足積極財(cái)政政策實(shí)施、政府債務(wù)順利置換及經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，地方政府債券仍需維持較大的發(fā)行規(guī)模。在國(guó)內(nèi)外多種因素的綜合作用下，地方政府債券發(fā)行面臨復(fù)雜多變的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和債券市場(chǎng)環(huán)境，給做好地方政府債券發(fā)行及管理工作帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。 面對(duì)新形勢(shì)和新要求，財(cái)政部在吸收前期理論研究、總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定并發(fā)布《意見(jiàn)》。與以往政策相比，《意見(jiàn)》延續(xù)了提升地方政府債券市場(chǎng)化水平、規(guī)范地方債務(wù)管理的總體思路，并在發(fā)債計(jì)劃管理、債券發(fā)行組織、期限結(jié)構(gòu)比例、市場(chǎng)機(jī)制約束、投資者培育、資金管理優(yōu)化、能力建設(shè)等多個(gè)方面提出許多新舉措，得到了各地方和市場(chǎng)的積極響應(yīng)。 這些新變化、新政策，既為地方政府合理制定發(fā)行計(jì)劃、選擇發(fā)行方式提供了便利，有助于保障債券順利發(fā)行、降低融資成本、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期；又增加了地方政府在選擇發(fā)行期限、品種等方面的靈活性，能夠更好地實(shí)現(xiàn)地方政府債券供需匹配，提高資金的使用效率，還可發(fā)掘更多的地方政府應(yīng)債資源?？傮w來(lái)看，落實(shí)《意見(jiàn)》的各項(xiàng)舉措，有利于推動(dòng)地方政府債券管理更加精細(xì)化，統(tǒng)籌地方政府債券發(fā)行均衡性與效率，提高市場(chǎng)化水平及二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，有效保障債券發(fā)行工作順利開(kāi)展和債務(wù)置換工作的圓滿完成。 同時(shí)，在信息披露、信用評(píng)級(jí)、資金運(yùn)用等環(huán)節(jié)，夯實(shí)機(jī)制安排，健全了市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。上述舉措也將為構(gòu)建多層次的資本市場(chǎng)、深化利率市場(chǎng)化改革、推動(dòng)財(cái)稅體制改革、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮積極作用。 《意見(jiàn)》的具體創(chuàng)新內(nèi)容 （一）完善地方債券發(fā)行計(jì)劃管理 《意見(jiàn)》鼓勵(lì)地方政府提前發(fā)布發(fā)債計(jì)劃，在沿用“公開(kāi)發(fā)行每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開(kāi)發(fā)行規(guī)模的30%以?xún)?nèi)”規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊情況區(qū)別對(duì)待：全年發(fā)債規(guī)模不足500億元，或置換債券計(jì)劃發(fā)行量占比大于40%，或項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間窗口較少的地區(qū)，季度發(fā)行比例上限放寬至40%；年內(nèi)未發(fā)行規(guī)模不足100億元的地區(qū)，可選擇一次性發(fā)行。此舉保持發(fā)行供給節(jié)奏的同時(shí)，實(shí)事求是地給予各地更多的自由決策空間，使地方科學(xué)合理安排發(fā)行計(jì)劃，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，有助于提高發(fā)行效率、降低發(fā)行綜合成本。 此外，《意見(jiàn)》允許一個(gè)省份在同一時(shí)段發(fā)行相同期限的一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券，有利于加快發(fā)行節(jié)奏，提高發(fā)行窗口期運(yùn)用效率。 （二）提升地方債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化水平 地方政府債券市場(chǎng)發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化是關(guān)系市場(chǎng)健康發(fā)展的主要問(wèn)題之一?！兑庖?jiàn)》要求地方財(cái)政部門(mén)、承銷(xiāo)團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等各個(gè)市場(chǎng)參與主體，強(qiáng)化市場(chǎng)化意識(shí)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)化、規(guī)范化原則做好地方債券發(fā)行相關(guān)工作，以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在地方債券發(fā)行定價(jià)中的決定性作用，促進(jìn)地方債券發(fā)行利率反映實(shí)際市場(chǎng)供求關(guān)系。此舉有助于促進(jìn)公允價(jià)格的形成，縮小一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行定價(jià)和二級(jí)市場(chǎng)估值間的差異，提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，助推利率市場(chǎng)化發(fā)展。同時(shí)還促使不同信用地區(qū)間利差常態(tài)化，用價(jià)格信號(hào)督促加強(qiáng)債務(wù)管理，提高融資決策及項(xiàng)目管理水平。 《意見(jiàn)》首次定義干預(yù)發(fā)行的行為，并明確對(duì)采用非市場(chǎng)化招標(biāo)的財(cái)政部門(mén)、惡意擾亂定價(jià)的承銷(xiāo)團(tuán)成員的處理措施。相比而言，此次規(guī)定更加嚴(yán)格、細(xì)致，有可操作性，強(qiáng)化了行為監(jiān)管。 （三）豐富地方債券發(fā)行方式 隨著地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況：市場(chǎng)變化劇烈，固定計(jì)劃發(fā)行面臨較多不確定性；隨著專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)展，債券單期規(guī)模較小，比較“零碎化”，需要?jiǎng)?chuàng)新拓展發(fā)行方式。 借鑒市場(chǎng)成熟經(jīng)驗(yàn)，《意見(jiàn)》允許彈性招標(biāo)，即事先設(shè)定招標(biāo)發(fā)行額區(qū)間，按照既定的發(fā)行規(guī)則，根據(jù)最終投標(biāo)倍數(shù)確定實(shí)際發(fā)行量；允許對(duì)單只發(fā)行規(guī)模較小的債券承銷(xiāo)發(fā)行；適當(dāng)加大項(xiàng)目收益?zhèn)习l(fā)行力度，以提高地方政府債券發(fā)行效率，防范未足額發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低發(fā)行操作成本。此外，《意見(jiàn)》還在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出合理開(kāi)展續(xù)發(fā)行，以滿足市場(chǎng)交易需要，提高債券流動(dòng)性。 （四）健全地方政府債券期限管理 此前，我國(guó)地方政府債券發(fā)行期限為1、3、5、7、10年等關(guān)鍵期限，最長(zhǎng)為10年。此次《意見(jiàn)》進(jìn)一步增加地方債券的期限品種，一般債券增加2年、15年、20年期限，普通專(zhuān)項(xiàng)債券增加15年、20年期限，豐富了地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)，更好地匹配長(zhǎng)周期項(xiàng)目的融資需求，及保險(xiǎn)公司、證券公司、基金公司等不同類(lèi)型投資者的偏好，增強(qiáng)了市場(chǎng)活力。 同時(shí)，《意見(jiàn)》簡(jiǎn)化期限結(jié)構(gòu)管理，只設(shè)定公開(kāi)發(fā)行的7年期以上一般債券、普通專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行上限比例為60%，并建立長(zhǎng)短期限債券發(fā)行規(guī)模相關(guān)聯(lián)的機(jī)制。此舉在限制各地偏好發(fā)行長(zhǎng)期限地方政府債券沖動(dòng)的同時(shí)，平衡了地方財(cái)政部門(mén)和市場(chǎng)投資者對(duì)期限結(jié)構(gòu)的要求，滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)期資金的需要，有利于目前調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、緩解還本付息壓力、降低融資成本，也有利于不斷豐富地方政府債券市場(chǎng)深度廣度，構(gòu)建完整的債券收益率曲線?！兑庖?jiàn)》還明確項(xiàng)目收益?zhèn)辉O(shè)發(fā)行期限要求，而是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期、資金需求等因素合理確定，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目收益?zhèn)c項(xiàng)目融資需求的對(duì)應(yīng)，進(jìn)一步完善項(xiàng)目收益?zhèn)闹贫仍O(shè)計(jì)，提高了融資效率，助力優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。 （五）加強(qiáng)市場(chǎng)化約束機(jī)制建設(shè) 地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，存在信用評(píng)級(jí)趨同、信息披露不充分等問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)和信息披露制度，以健全市場(chǎng)化約束機(jī)制，為提升地方政府債券市場(chǎng)化水平提供制度保證。在信用評(píng)級(jí)方面，《意見(jiàn)》強(qiáng)化自律管理，推動(dòng)國(guó)債協(xié)會(huì)研究制定地方債券信用評(píng)級(jí)自律規(guī)范，建立地方債券信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系。此舉可加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，提高信用評(píng)級(jí)質(zhì)量，也有利于規(guī)范地方政府融資行為，建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制。 在信息披露方面，進(jìn)一步要求增加披露具體使用項(xiàng)目等信息，并鼓勵(lì)充分披露項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目情況、收益和融資平衡方案等信息，豐富、細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)債券信息披露內(nèi)容，持續(xù)規(guī)范、完整，在提升市場(chǎng)透明度的同時(shí)，便利投資人及時(shí)準(zhǔn)確掌握信息、合理決策，保護(hù)投資者合法權(quán)益，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。 （六）促進(jìn)地方債券投資主體多元化 當(dāng)前，地方政府債券投資者較為集中，商業(yè)銀行持有占比超過(guò)八成，二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性有待提高。2017年國(guó)債換手率約為地方政府債券的20倍?！兑庖?jiàn)》鼓勵(lì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人全面參與地方債券投資；繼續(xù)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)發(fā)行，吸引外資機(jī)構(gòu)參與。通過(guò)多種方式，進(jìn)一步拓寬投資者基礎(chǔ)，降低融資成本，助力市場(chǎng)流動(dòng)性提升?！兑庖?jiàn)》還鼓勵(lì)商業(yè)銀行探索柜臺(tái)銷(xiāo)售地方債券，該表述較之前更加積極，可推測(cè)相關(guān)工作正加速推進(jìn)，有望近期落地。 《意見(jiàn)》還提出不斷完善交易流通、回購(gòu)、質(zhì)押安排，以擴(kuò)大地方政府債券使用，提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性。 （七）創(chuàng)新債券資金管理方式 地方政府債券到期還本付息時(shí)，容易造成庫(kù)款余額短期高企、增加利息負(fù)擔(dān)、影響資金使用效率的情況。為此，《意見(jiàn)》著眼于統(tǒng)籌做好地方債券還本付息和庫(kù)款管理工作，推動(dòng)庫(kù)款資金管理模式改革，允許使用閑置庫(kù)款墊付，允許研究開(kāi)展地方債券提前償還、分年償還等不同形式的本金償還工作，同時(shí)防范償債資金閑置浪費(fèi)或挪用風(fēng)險(xiǎn)。 實(shí)踐中，上述工作與地方財(cái)政庫(kù)款管理密切配合、高度銜接。應(yīng)鼓勵(lì)各地在保障債券順利兌付的情況下，降低財(cái)政資金的綜合成本，提高庫(kù)款資金效益。 （八）加強(qiáng)債券發(fā)行能力建設(shè) 滿足地方債券大規(guī)模、高頻度發(fā)行的需要，迫切要求加強(qiáng)組織、制度和人員保障，核心是能力建設(shè)。《意見(jiàn)》具體提出要加強(qiáng)地方財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通，充實(shí)債券發(fā)行人員配備、加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)；首次提出引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方政府債券發(fā)行工作，提高債券管理專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化程度。
