發(fā)行量已超國債、政策性金融債,成為我國債券市場第一大品種——
地方債券發(fā)行改革持續(xù)深化
目前,地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%,成為我國債券市場第一大品種,地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。專家表示,防范和化解地方政府債務(wù)風險取決于政府債務(wù)治理能力,提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風險真正關(guān)進制度的籠子——
地方政府債券發(fā)行是地方政府債務(wù)管理的一項重要工作,既關(guān)系地方政府能否順利籌集資金,又關(guān)系防范地方政府債務(wù)風險。
目前,地方債券發(fā)行量已超過國債、政策性金融債,成為我國債券市場第一大品種。如何進一步深化地方債券制度改革,健全地方債券市場運行機制,備受市場關(guān)注。財政部日前對深化完善地方債券發(fā)行制度改革作出部署,推動地方債券發(fā)行規(guī)范化、市場化。
財政部日前發(fā)布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況顯示,1月份至4月份累計,全國發(fā)行地方政府債券5213億元。其中,一般債券3636億元,專項債券1577億元;按用途劃分,全部是置換債券或再融資債券。
根據(jù)2015年開始實施的新預算法,地方政府必須以發(fā)行債券的形式舉債融資。在日前舉行的地方政府債券發(fā)行制度改革座談會上,財政部國庫司負責人婁洪表示,2015年至2017年,全國共發(fā)行地方債券14.24萬億元,2017年底地方政府債務(wù)余額16.47萬億元,其中地方債券余額14.74萬億元,占比近90%,以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機制基本建立。
據(jù)悉,目前地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%,成為我國債券市場第一大品種,地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。
值得關(guān)注的是,中國版“市政收益?zhèn)狈€(wěn)步推進,2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券,全年28個省份發(fā)行土地儲備專項債券2406.98億元,12個省份發(fā)行收費公路專項債券440.04億元,深圳市試點發(fā)行了軌道交通專項債券20億元。今年4月份,財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又聯(lián)合推出了地方政府棚戶區(qū)改造專項債券。
近期,財政部下發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》和《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》,對相關(guān)工作作出部署。
“防范和化解地方政府債務(wù)風險取決于政府債務(wù)治理能力,提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風險真正關(guān)進制度的籠子?!敝袊斦茖W研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任王志剛認為,一系列部署推動了地方政府債務(wù)治理進入新階段。
作為債券市場第一大品種,地方政府債券如何更好發(fā)揮在金融體系建設(shè)中的作用?“下一步,應該提高地方債發(fā)行定價的市場化程度,豐富投資人結(jié)構(gòu),賦予地方債更廣的質(zhì)押范圍及質(zhì)押率,提高其二級市場流動性。同時,創(chuàng)新地方債品種,增加項目收益?zhèn)悇e,如高校專項債、醫(yī)院專項債等。”中債資信公用與機構(gòu)部分析師蘇錦河說。
國內(nèi)評級機構(gòu)中債資信統(tǒng)計顯示,截至5月24日,全國累計發(fā)行地方政府債券7489億元,全部為置換債或再融資債券。
根據(jù)2015年8月份“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù),通過3年左右的過渡期,由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”的安排,2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年。截至2017年底,非政府債券形式的存量政府債務(wù)只剩下17258億元。
婁洪表示,自2015年全面推行改革以來,逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務(wù)置換工作,節(jié)約債務(wù)利息支出約1.2萬億元,大幅降低了地方政府融資成本,大大減輕了地方財政負擔,有效防范了地方政府償債資金鏈斷裂風險;實現(xiàn)了地方政府債務(wù)全部納入預算管理,規(guī)范性、透明度顯著提高。
“地方政府債務(wù)存量的債券置換有效地緩解了地方政府的流動性風險,拓展了地方政府的財政空間;同時地方政府債券作為較高信用等級資產(chǎn)進入商業(yè)銀行,有效降低了金融系統(tǒng)性風險。”王志剛說。
除了置換債券,今年以來地方政府發(fā)行再融資債券情況引起市場的較大關(guān)注?!半S著以前年度發(fā)行的地方債券陸續(xù)到期,地方債券借新還舊任務(wù)也將加重?!眾浜楸硎尽?/span>
記者注意到,多地陸續(xù)發(fā)行債券償還到期債務(wù)。比如,根據(jù)5月23日內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布的文件,2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府第二批一般債券發(fā)行總額約218億元,包含置換債券213億元、借新還舊債券5億元。
“財政部要求各地應當盡早啟動置換債券發(fā)行,確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。因此,各地上半年工作重點集中在置換債券的發(fā)行?!碧K錦河說,隨著地方債不斷擴容,后期存量債券償還周轉(zhuǎn)壓力將持續(xù)增大,預計大部分仍將通過發(fā)行再融資債券來周轉(zhuǎn)。
市場化是地方政府債券發(fā)行管理的方向?!澳壳?,地方債券發(fā)行利率總體已步入合理區(qū)間。”婁洪說。
據(jù)統(tǒng)計,2017年地方債券公開發(fā)行利率比同期限國債收益率平均高35個基點,同比擴大20個基點,2018年一季度地方債券公開發(fā)行利率與國債利差進一步提高到39個基點,地區(qū)間差異也逐步顯現(xiàn),不同地區(qū)地方債券與國債的利差進一步分化,基本符合債券市場實際供求關(guān)系,市場化定價機制對地方債券發(fā)行利率走勢的作用不斷增強。
在地方債券市場建設(shè)方面,地方債券投資主體多元化程度逐步提高。近年來,在繼續(xù)發(fā)揮銀行間市場發(fā)行主渠道作用基礎(chǔ)上,推進了在交易所發(fā)行地方債券,發(fā)揮交易所對證券公司類金融機構(gòu)的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券余額中,商業(yè)銀行持有比例持續(xù)下降,政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。
此外,地方債券質(zhì)押功能不斷拓寬。地方債券被納入國庫現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的質(zhì)押品范圍,地方財政部門在地方國庫現(xiàn)金管理中更多接受地方債券作為質(zhì)押品。
在地方債券發(fā)行工作取得成效的同時,婁洪認為,“在發(fā)行定價、信用評級、品種設(shè)計、發(fā)行兌付機制、人員隊伍建設(shè)等方面還存在一些問題,應當更加系統(tǒng)地采取措施,不斷完善制度和機制,提高地方債券發(fā)行的科學性、規(guī)范性,為防范地方政府債務(wù)風險發(fā)揮應有的作用”。
王志剛也認為,我國地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了中央代發(fā)代還、地方自發(fā)代還、地方自發(fā)自還三個階段,“同一些發(fā)達國家相比,我國地方政府債券市場化程度還有待進一步提高”。
“少數(shù)地區(qū)在發(fā)債中仍存在行政干預,個別省份甚至提前指導主要承銷機構(gòu)確定投標利率。受此影響,部分地區(qū)債券發(fā)行利率仍然與市場預期有一定差距?!眾浜檎f。
《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出了一系列推動市場化的措施,包括提升債券發(fā)行定價市場化水平、合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)、完善信用評級和信息披露機制、促進債券投資主體多元化等。該文件強調(diào),地方財政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導投標”“商定利率”等方式干預地方政府債券發(fā)行定價。
蘇錦河建議,要加強信息披露,做到及時、準確、詳盡,充分揭示債券風險;減少發(fā)行過程中的行政干預,地方政府與承銷機構(gòu)要建立有效隔離,避免發(fā)行主體利用行政手段加以干預。
“未來地方政府債券定價市場化將會是一個繞不過去的改革,如果可以實現(xiàn)完全的市場化發(fā)行,這將會實現(xiàn)對地方政府舉債的資本市場約束、預算約束的雙重約束,將會大大提升債務(wù)資金的使用效率。同時,為廣大投資者提供豐富的投資工具?!蓖踔緞傉f。