現(xiàn)階段，地方政府融資進(jìn)入全新時(shí)期，由于新《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、《關(guān)于實(shí)行<全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見(jiàn)>的函》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》（財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)）、《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》等法規(guī)政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規(guī)范的局面，而當(dāng)時(shí)在國(guó)家“四萬(wàn)億”貨幣刺激政策下蓬勃發(fā)展，為我國(guó)成功規(guī)避全球金融危機(jī)而立下汗馬功勞的政府融資平臺(tái)毋需轉(zhuǎn)型，本文從平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型背景、轉(zhuǎn)型機(jī)遇以及現(xiàn)有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型案例等角度淺談平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向與路徑，供讀者參考。
1地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型背景
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）對(duì)地方政府投融資平臺(tái)明確定義為由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。地方政府融資平臺(tái)舉債主要表現(xiàn)為：（1）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。
隨后財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)），文件中進(jìn)一步明確了融資平臺(tái)公司是“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等?！?/span>
地方政府融資平臺(tái)通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。
因此，地方政府融資平臺(tái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的基本功能是以政府信用為支撐，以實(shí)施政府政策為目標(biāo)，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發(fā)展的領(lǐng)域、行業(yè)和項(xiàng)目等。
近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺(tái)以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺(tái)在政策法規(guī)層面失去了一個(gè)最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔(dān)政府隱型債務(wù)壓力、政策限制的融資壓力，但同時(shí)平臺(tái)公司擁有三大獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：地方融資平臺(tái)積累的地方建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進(jìn)行非營(yíng)利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗(yàn)，與當(dāng)?shù)卣?、銀行長(zhǎng)期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。
2地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型路徑
目前平臺(tái)企業(yè)主要承擔(dān)四大職能：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能（建筑施工類平臺(tái)），二是融資職能（公益類、土地等重資產(chǎn)平臺(tái)），三是國(guó)有資產(chǎn)管理職能（金控或控股管理類平臺(tái)），四是投資職能（政府產(chǎn)業(yè)投資類平臺(tái)），從以上梳理四項(xiàng)職能來(lái)看，主要面臨轉(zhuǎn)型需求的是基建類、融資職能類平臺(tái)，轉(zhuǎn)型路徑即可以參考向國(guó)有資產(chǎn)管理職能、投資職能類平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也可實(shí)體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
按照國(guó)務(wù)院42號(hào)文的規(guī)定，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的要求為：1、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作；2、承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；3、明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型首先需要厘清政府存量債務(wù)，通過(guò)政府發(fā)債置換、預(yù)算資金還款或者自身資產(chǎn)處置等方式結(jié)清存量債務(wù)，后續(xù)平臺(tái)公司進(jìn)行具體轉(zhuǎn)型發(fā)展。
通過(guò)PPP業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向公益事業(yè)投資與運(yùn)營(yíng)實(shí)體
PPP模式鼓勵(lì)政府通過(guò)與社會(huì)資本合作，由社會(huì)資本承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在平臺(tái)通過(guò)對(duì)存量債務(wù)清理后，轉(zhuǎn)型為非監(jiān)管名單的實(shí)體企業(yè)，從事市政道路、軌道交通、河道治理、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)、醫(yī)療、文化旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，此類公用事業(yè)一部分通過(guò)使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助的綜合付費(fèi)方式，一部分通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式采取社會(huì)收費(fèi)，一定程度上給予平臺(tái)公司自身造血功能，平臺(tái)公司完全可以發(fā)揮原有基建品牌的社會(huì)效應(yīng)以及當(dāng)?shù)仄放朴绊懥?，通過(guò)高質(zhì)量專業(yè)工程取得自身傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型提升，另一方面，可引入專業(yè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)提供專業(yè)精細(xì)化服務(wù)，特別是與民生密切相關(guān)的環(huán)保、醫(yī)療、文旅類項(xiàng)目，通過(guò)在本地區(qū)有資源唯一性和一定壁壘的產(chǎn)業(yè)，全面提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量和品質(zhì)。
通過(guò)兼并重組成為控股平臺(tái)管理企業(yè)
對(duì)于當(dāng)?shù)卣爡^(qū)內(nèi)平臺(tái)企業(yè)較多的情況，可以由政府牽頭組織由大平臺(tái)并小平臺(tái)，強(qiáng)平臺(tái)并弱平臺(tái)的方式，將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺(tái)公司合并，組建新的綜合性城投集團(tuán)，該城投集團(tuán)成為綜合性控股平臺(tái)，對(duì)下屬各合并平臺(tái)整合資源最大化效應(yīng)，互不短板，做大做強(qiáng)。有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對(duì)于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)合并，能降低總的供應(yīng)成本，從而減耗增效；有助于主管部門的管理，對(duì)口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。在平臺(tái)間整合的同時(shí)可以考慮引入社會(huì)資本方進(jìn)行國(guó)企混改，但需要注意的是平臺(tái)企業(yè)間的股權(quán)并購(gòu)涉及到國(guó)有股權(quán)劃撥等國(guó)有資產(chǎn)處置，應(yīng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、信息披露的相關(guān)合規(guī)要求。
通過(guò)股權(quán)投資轉(zhuǎn)為政府產(chǎn)業(yè)孵化投資平臺(tái)
目前，政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展成為地方政府改變傳統(tǒng)基建發(fā)展道路，幫助地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)升級(jí)的主要方向，部分東部沿海省份地方政府已經(jīng)將部分平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為扶持創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資管理企業(yè)，如某平臺(tái)公司通過(guò)政府注資完成存量債務(wù)清理，轉(zhuǎn)為市級(jí)綜合性國(guó)有金融投資平臺(tái)，與地方政府、銀行、企業(yè)共同成立地方產(chǎn)業(yè)投資基金，一部分重點(diǎn)孵化區(qū)域內(nèi)新三板（擬）掛牌公司、高校產(chǎn)學(xué)研一體化項(xiàng)目建設(shè)；另一方面，采用泛市值管理方式，投資區(qū)域內(nèi)上市公司并購(gòu)基金，重點(diǎn)投向集成電路、生命健康、環(huán)保能源等國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，通過(guò)股權(quán)投資扶持方式來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，由融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為政府投資平臺(tái)，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，推動(dòng)地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，幫助小微企業(yè)快速成長(zhǎng)。
以上，通過(guò)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型背景與路徑分析，綜合考慮我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，建設(shè)性提出平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向，未來(lái)曾承擔(dān)融資職能的平臺(tái)公司更多地要轉(zhuǎn)為地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)與發(fā)展，產(chǎn)業(yè)孵化的助推器。
