4月25日上午，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要按照穩(wěn)中求進(jìn)的要求，堅(jiān)持以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，繼續(xù)實(shí)施和用好積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，增強(qiáng)政策針對(duì)性，統(tǒng)籌考慮穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)，把深化改革開(kāi)放、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)貫穿持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、不斷改善民生全過(guò)程，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使質(zhì)量和效益、就業(yè)和收入、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約協(xié)調(diào)推進(jìn)，穩(wěn)中求好、穩(wěn)中求優(yōu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
會(huì)議在肯定中國(guó)現(xiàn)階段所取得的經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨一些困難和挑戰(zhàn)。從國(guó)際看，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，全球流動(dòng)性大幅增加，主權(quán)債務(wù)危機(jī)反復(fù)沖擊市場(chǎng)信心，國(guó)際金融危機(jī)深層次影響不斷顯現(xiàn)。而在國(guó)內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力仍需增強(qiáng)，影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)因素仍然較多，金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)需要加強(qiáng)防范，環(huán)境污染和食品藥品安全等問(wèn)題依然突出。（2013年4月26日 人民日?qǐng)?bào)）
我們特別注意到，會(huì)議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政策針對(duì)性，努力做到穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)防范金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)，特別是強(qiáng)調(diào)了“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”的問(wèn)題。據(jù)我們的印象，這可能是高層第一次明確地強(qiáng)調(diào)要“抓緊”建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。一段時(shí)間以來(lái)，金融專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直在關(guān)注地方政府舉債融資問(wèn)題，一些專(zhuān)家認(rèn)為地方政府的債務(wù)已經(jīng)很?chē)?yán)重，據(jù)4月24日銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2012年報(bào)》公布：“2012年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額有9.3萬(wàn)億元，如果加上通過(guò)債券、信托等渠道融資的債務(wù)規(guī)模，這一比例會(huì)更高，今年財(cái)政代償?shù)膲毫Ω蟆！?
其實(shí)，國(guó)外的金融機(jī)構(gòu)也對(duì)中國(guó)地方政府舉債融資現(xiàn)象很關(guān)注。如，據(jù)摩根大通估算，截至2012年底，中國(guó)地方政府債務(wù)略高于14萬(wàn)億元，較審計(jì)署公布的2010年底10.7萬(wàn)億元的總量上升不少。該機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)稱(chēng)，短期內(nèi)許多債務(wù)依然可以通過(guò)不停展期和以舊還新的形式支付利息，風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)太大。就中長(zhǎng)期而言，地方債若因宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題出現(xiàn)較大損失，地方政府和中央政府也可以通過(guò)出售國(guó)有資產(chǎn)或是財(cái)政買(mǎi)單的形式予以兜底。
摩根大通估算不一定完全準(zhǔn)確，但至少提醒我們重視，中國(guó)地方政府債務(wù)潛伏著不小的危機(jī)。
針對(duì)地方債務(wù)平臺(tái)危機(jī)，銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘向東曾分析說(shuō)，部分資質(zhì)較差的地方融資平臺(tái)在行政干預(yù)的情況下獲得銀行貸款，不僅給銀行帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，并有通過(guò)資產(chǎn)證券化向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的可能，而投資者由于信息不對(duì)稱(chēng)將可能承擔(dān)損失。當(dāng)前，特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，不排除部分地區(qū)新一輪融資沖動(dòng)，融資平臺(tái)總量控制面臨壓力，對(duì)此，銀監(jiān)會(huì)曾要求銀行差別化對(duì)待，支持符合條件的地方政府融資平臺(tái)和國(guó)家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目的合理融資需求。
現(xiàn)在，中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)引起了國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)注意，據(jù)華爾街見(jiàn)聞報(bào)報(bào)道，繼三大國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之一的惠譽(yù)4月9日下調(diào)中國(guó)長(zhǎng)期本幣發(fā)行人違約評(píng)級(jí)（IDR）后，另一著名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪，也于16日將中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)展望由“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”，盡管中國(guó)的政府債券評(píng)級(jí)依然為Aa3不變。穆迪的理由是，中國(guó)的信用基本面符合Aa3評(píng)級(jí)水平，但減少地方政府或有負(fù)債和信貸迅速增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)方面不及預(yù)期，升級(jí)壓力緩和，結(jié)構(gòu)改革的規(guī)模和速度可能不足以令穆迪今后12-18個(gè)月內(nèi)給予升級(jí)。
顯然，在穆迪看來(lái)，限制中國(guó)評(píng)級(jí)的主要因素是或有負(fù)債，這可能拖累中央政府的資產(chǎn)負(fù)債表，影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)更均衡、更適度地增長(zhǎng)。我們不一定為穆迪等對(duì)中國(guó)下調(diào)評(píng)級(jí)而大驚小怪，但是，惠譽(yù)、穆迪對(duì)中國(guó)評(píng)級(jí)的下調(diào)也應(yīng)該引起我們重視，特別是他們對(duì)中國(guó)地方政府或有負(fù)債和信貸迅速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，應(yīng)引起我們警覺(jué)。這至少?gòu)哪骋粋€(gè)方面說(shuō)明，這次中國(guó)高層在研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作的會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，是正確的、及時(shí)的。
在我們看來(lái)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、金融界的許多專(zhuān)家，都在擔(dān)心中國(guó)地方政府的負(fù)債問(wèn)題，認(rèn)為如果處理得不好，將會(huì)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康和可持續(xù)發(fā)展。
早在2010年初，各界對(duì)于我國(guó)地方債務(wù)情況已開(kāi)始關(guān)注，此后，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署等紛紛對(duì)各地方政府“負(fù)債”問(wèn)題發(fā)出過(guò)警告，當(dāng)時(shí)已經(jīng)擔(dān)心，地方債務(wù)問(wèn)題有可能危及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全。
那么，如此巨額的地方債務(wù)將如何通過(guò)技術(shù)化的政策手段進(jìn)行化解呢？而且，直到現(xiàn)在，許多地方政府依然把地方投融資平臺(tái)奉為圭臬，只看到功，看不到過(guò)。
眾所周知，地方政府投融資是指地方政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，在不以盈利為直接目的的前提下，通過(guò)信用方式籌集和使用資金，采取直接或間接方式投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一種活動(dòng)。地方政府投融資有一些明顯特征，它具有償性和公共性；它兼有金融性和財(cái)政性；它具有靈活性。地方政府投融資不同于財(cái)政預(yù)算，它是根據(jù)財(cái)政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動(dòng)，它可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實(shí)行不同的投融資方式。所以地方政府投融資在相當(dāng)意義上可以看成是地方財(cái)政困境下的市場(chǎng)化出路。
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的深入發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加速對(duì)于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用，地方財(cái)政不足與推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更大投入之間的矛盾更突出。從1988 年開(kāi)始，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變，各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市相繼成立了地方投資公司。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政的不足更突出，各地政府開(kāi)始建立了一系列的專(zhuān)業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺(tái)。而這些以地方投融資平臺(tái)出現(xiàn)的公司，往往能夠獲得政府劃撥的土地或財(cái)政補(bǔ)貼，進(jìn)而以此為條件向銀行等金融機(jī)構(gòu)要求貸款，以用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。2004年，開(kāi)放了地方政府投資職能、拓寬項(xiàng)目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系等，這實(shí)際上是為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開(kāi)了便利之門(mén)。
此后，地方政府投融資一路狂奔，在許多地方，政府投融資平臺(tái)面臨債務(wù)危機(jī)，有些地方其危機(jī)的嚴(yán)重程度是當(dāng)?shù)卣y以承受的。而其債務(wù)危機(jī)在相當(dāng)程度上成了地方政府的隱形財(cái)政債務(wù)。當(dāng)前，一些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)了一定的警戒水平，有些地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了地方政府全年的總財(cái)政收入，這已頻臨危險(xiǎn)的邊界。
顯然，地方政府負(fù)債率如果太嚴(yán)重，不但可能讓地方財(cái)政兜底，而且直接風(fēng)險(xiǎn)很可能被轉(zhuǎn)嫁給銀行。而且，更危險(xiǎn)在于，地方政府大部分項(xiàng)目采用的是城投模式，即注冊(cè)一個(gè)公司放很少部分的錢(qián)進(jìn)去，靠土地價(jià)格評(píng)估價(jià)值到銀行貸款，但如果房地產(chǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，地賣(mài)不動(dòng)了，地方財(cái)政就隨之危險(xiǎn)了，危機(jī)或?qū)⒁来蝸?lái)臨。
所以，當(dāng)前，央行、銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方投融資平臺(tái)不規(guī)范的問(wèn)題非常緊張，擔(dān)心引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是現(xiàn)在，許多地方政府近幾年將陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，而受土地出讓金收益前景不明朗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩進(jìn)的影響，地方政府財(cái)稅收入提升速度放緩，償債風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。
當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況更是處于“兩難”狀況，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺(tái)仍然需要在城鎮(zhèn)化中扮演著重要角色，一方面，如果這些平臺(tái)的貸款能力受到限制，地方投融資平臺(tái)所蘊(yùn)含的危局將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危局，進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大消極影響；另一方面，如果不對(duì)方政府舉債融資作規(guī)范性限制，債務(wù)問(wèn)題將快速擴(kuò)大，到將來(lái)更是難以承受，那將會(huì)影響財(cái)政，影響銀行，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
有人建議，地方政府要建立償債資金來(lái)源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度，其資金可以從多方面籌措：從土地出讓收入中提取一定比例；從市政配套費(fèi)中籌集一定資金；從國(guó)有資產(chǎn)收益中集中一定比例；在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流管理上作文章，視財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，將庫(kù)底資金作為壓縮政府債務(wù)的輔助工具或機(jī)動(dòng)財(cái)力；收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過(guò)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù)；對(duì)行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù)，編制部門(mén)預(yù)算時(shí)應(yīng)安排專(zhuān)項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金。當(dāng)然，這些措施的推行還需要有上級(jí)政府的政策激勵(lì)機(jī)制。而防范地方政府債務(wù)陷入危機(jī)的另一重要措施是加強(qiáng)地方政府財(cái)政與債務(wù)的透明度，建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。
當(dāng)前，許多政府投融資平臺(tái)總體負(fù)債率較高，盈利能力較低，透明度較低，銀行對(duì)平臺(tái)及地方政府的整體債務(wù)水平難以準(zhǔn)確評(píng)估，信貸資金監(jiān)管難度較大，政府投融資平臺(tái)貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。而且，這些政府背景貸款項(xiàng)目往往周期長(zhǎng)、規(guī)模大、同質(zhì)化而難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，直接影響其未來(lái)收益，項(xiàng)目?jī)攤芰Υ蟠蛘劭?，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性。有銀行界的人士認(rèn)為，對(duì)于地方政府，如果銀行在資產(chǎn)表上繼續(xù)放貸，可能會(huì)重蹈20世紀(jì)90年代中后期銀行風(fēng)險(xiǎn)集聚暴露的覆轍。
針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng)，而具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院腿中裕@已逐漸嚴(yán)重地影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。所以，此次政治局常務(wù)委員會(huì)所召開(kāi)的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，是非常正確的，也是十分迫切的，要防患于未然，千萬(wàn)別讓地方政府的債務(wù)危機(jī)毀了中國(guó)美好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。
