1、丁伯康博士點評：
87號文封堵地方違法違規(guī)融資又一通道
國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、住建部中國建設(shè)會計學(xué)會PPP研究中心副主任、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長、現(xiàn)代研究院院長丁伯康博士點評如下：
六部委發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），財政部印發(fā)的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），標(biāo)志著中國地方政府舉債融資行為和PPP的推廣和運用，已經(jīng)進入到了規(guī)范實施的關(guān)鍵階段，也堵住了地方政府非法融資的另一條通道。
首先，規(guī)范政府購買服務(wù)的目標(biāo)是規(guī)范地方政府舉債融資的行為。新預(yù)算法的出臺，就是針對地方政府采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)，而這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，也存在一定的風(fēng)險隱患的情況下出臺的。新預(yù)算法明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。而現(xiàn)實情況是，不少的地方政府，根本沒有嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（ 國辦發(fā)〔2013〕96號）規(guī)定在“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域”，開展向社會力量購買服務(wù)工作的要求執(zhí)行，而是刻意將不少以解決政府融資需要為目的的工程建設(shè)項目，包裝成政府采購服務(wù)項目，規(guī)避政府舉債的限制和程序性要求，這是完全錯誤的。這與財政部、民政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理條例（暫行）》（財綜[2014]96號）對于政府購買服務(wù)的界定也是沖突的（財綜[2014]96號文明確指出“本法所稱的政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用” ）。
其次，規(guī)范政府購買服務(wù)也是為了規(guī)范PPP項目的運作。若以工程建設(shè)為主的項目被包裝成為政府購買服務(wù)或PPP項目，這客觀上會利用政策上、技術(shù)上和操作上的漏洞，規(guī)避地方政府舉債的10%可支配財力紅線和項目運作中的競爭性，加大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險。由于政府購買服務(wù)與PPP操作之間，目前對適用的領(lǐng)域還沒有明確界限， 一旦采用政府采購方式實施PPP項目，對“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線規(guī)定而言，就打開了另外一個通道。此外，《政府采購法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購方式均可適用，如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，也使得PPP項目的競爭性明顯降低，帶來政府投資項目的成本上升。
第三，規(guī)范政府購買服務(wù)是為了防范地方財政風(fēng)險，完善中央對地方政府的債務(wù)監(jiān)管。由于國家在政府購買服務(wù)的范疇與PPP項目涉及的范圍之間，還存在一定的含糊地帶，各地在具體操作實施中并不完全理解和掌握。尤其在某些金融機構(gòu)看來，為提高項目操作便利性的原因，甚至鼓勵地方政府對此繞道而行。這些行為，就造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中的監(jiān)管空白。如果這種類型的項目數(shù)量及融資規(guī)模達到一定程度后，一方面，會增加政府的隱性負(fù)債，使地方政府面臨更大的財務(wù)風(fēng)險，另一方面，也會給中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險防范造成困難。
因此，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的下發(fā)，對當(dāng)前制止地方政府違法違規(guī)的舉債融資行為和規(guī)范開展政府購買服務(wù)以及PPP模式，起到了正本清源、防范漏洞的作用。
2、丁逸點評：
政府購買服務(wù)和PPP尤其政府付費方式的PPP不可混淆
近期，國家對進一步規(guī)范及管理地方政府舉債融資的文件頻發(fā)。50號文要求各地方政府組織清理規(guī)范融資擔(dān)保行為、融資平臺融資管理工作、PPP規(guī)范化工作，而87號文從政府購買服務(wù)的角度對96號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》文件精神及內(nèi)容進行進一步強調(diào)及細化，更重要的是明確指出部分地方違規(guī)操作政府購買服務(wù)的各類問題，加上明確列明購買服務(wù)的負(fù)面清單，此文件對于日后實操及監(jiān)管具有很強的指導(dǎo)性。
值得注意的是，87號文中未提及PPP項目，政府付費作為PPP項目付費模式之一，在嚴(yán)格按照PPP項目操作流程的基礎(chǔ)上是可以繼續(xù)實施的。同時，PPP模式也將會是本次政府清理違規(guī)項目的主要路徑。不過未來關(guān)于“重建設(shè)、輕運營”純政府付費類的PPP項目也將會引起相關(guān)主管部門的注意。
總之，政府購買服務(wù)并非被禁止而是要規(guī)范，同時政府購買服務(wù)和PPP尤其政府付費方式的PPP也有明顯區(qū)別，不可以混淆（同樣指的是規(guī)范的PPP），通過各個文件的嚴(yán)格執(zhí)行，確保政府財政風(fēng)險的可控。
3、萬文清點評：
對政府購買服務(wù)不能搞“一刀切”
今年4月份財政部湖南專員辦就曾向財政部建議要“嚴(yán)管地方政府購買服務(wù)”，也有的地區(qū)已經(jīng)開始限制違法違規(guī)的通過政府購買服務(wù)方式進行變相融資的行為。此次財政部87號文，其實是從國家層面對原來規(guī)定的重申和細化，是要促使政府購買服務(wù)規(guī)范發(fā)展，納入對政府舉債融資和支出責(zé)任的監(jiān)管，對防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險具有重要的意義。
其實，早在2014年財政部就發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法》（財綜[2014]96號），對政府購買服務(wù)的實施原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式、實施程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等方面作了明確的規(guī)定。實踐中，地方政府基于種種原因有將政府購買服務(wù)擴大化和泛濫化的趨勢，把采購工程變成了采購服務(wù)，把原來的BT模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做成了政府購買服務(wù)，且購買服務(wù)支出沒有有效納入支出監(jiān)管，變相舉借債務(wù)，財政金融風(fēng)險加大。
本次87號文所講述的“政府購買服務(wù)”與嚴(yán)格按照規(guī)范程序?qū)嵤耙哉顿M作為回報方式的PPP”是兩回事，也分屬于兩種不同的運作體系，因此我們對政府購買服務(wù)不能搞“一刀切”。凡是通過PPP“兩評”論證、進行嚴(yán)格PPP實施方案設(shè)計、并按照競爭方式進行公開采購的PPP，應(yīng)該是符合國家政策規(guī)定的。
根據(jù)87號文規(guī)定，各地政府需要對已有政府購買服務(wù)項目進行排查與整改，這對于存量的項目當(dāng)然會產(chǎn)生重要影響。在此情況下，通過規(guī)范的PPP運作是有效應(yīng)對的重要途徑之一。同時財政部本次對政府購買服務(wù)的規(guī)范，也對政府付費類PPP進行了提醒。對于那些假借長期合作“運營”名義、實質(zhì)以“建設(shè)工程”為主要內(nèi)容的政府付費PPP項目，是要嚴(yán)格禁止也一定會加以規(guī)范的。這樣才會使得PPP的長期發(fā)展更加符合其本義，值得政府投資，得以真正提升效率。
4、康峰點評：
對非經(jīng)營項目實施PPP運作也提出要求，才能賦予政府購買服務(wù)規(guī)范行為更多意義
87號文規(guī)范政府購買服務(wù)及借此整頓違規(guī)舉債，是政府規(guī)范預(yù)算管理和政府債務(wù)管理的必然。從時間上看，在地方政府違規(guī)舉債的自查整改期，既補充了自查整改的范圍，同時也打消了地方政府通過政府購買服務(wù)模式整改地方政府違規(guī)采用回購和擔(dān)保方式通過平臺公司舉借債務(wù)行為的想法；從地方政府債務(wù)和支出責(zé)任管理的角度看，規(guī)范政府購買服務(wù)行為是進一步明確和規(guī)范PPP支出責(zé)任管理的基礎(chǔ)，預(yù)期對PPP財政承受能力的管理方式和要求會有新的政策。通知要求地方政府及時整改，但是并沒有給出整改路徑，如此大規(guī)模的政府違規(guī)購買服務(wù)整改，考慮到金融部門的風(fēng)險，整改的預(yù)期空間較小，且難度較大。
通知明確了嚴(yán)禁將建設(shè)工程和服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目，這對傳統(tǒng)市政公用事業(yè)行業(yè)的政府購買服務(wù)有一定的影響，但同時也會促進PPP模式在市政公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，也必然要求地方政府國有公用事業(yè)企業(yè)實施特許經(jīng)營，不過這方面目前仍缺乏與之配套的實施政策，都通過PPP程序?qū)嵤╋@然困難較大，呼吁出臺相關(guān)的簡化流程政策。
雖然政府購買服務(wù)管住了，但是地方政府支出責(zé)任管理口徑仍然面臨方方面面的矛盾，如果未來不對非經(jīng)營項目實施PPP運作也提出要求，顯然就不能賦予這次政府購買服務(wù)規(guī)范行為更多的意義。說白了，只是本來應(yīng)該全口徑管理的支出責(zé)任，政府購買服務(wù)這個枝子有意無意地長歪了，現(xiàn)在把它砍掉而已。而另一個PPP枝子可能也長歪了，是要考慮如何修修剪剪的問題了。不管這個枝子能不能長好，財政部這次是真把自己的退路給斷了。
5、王蓬點評：
87號文重在對政府購買服務(wù)實施層面的重申和細化
2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫定）》出臺后，中央鼓勵地方政府加大向社會力量購買服務(wù)的力度，以提高運行效率。但因預(yù)算管理模糊、程序管理不規(guī)范、目錄管理權(quán)限下放等原因，政府購買服務(wù)逐漸成為地方政府變相舉債融資，增加隱性負(fù)債的重要渠道，尤其在財力吃緊的地方更有愈演愈烈的趨勢。為了“不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險”，去年下半年開始，中央組織開展針對地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保的清理整頓，87號文的出臺是系列舉措中的又一記重拳。
其一，通過43號文和新《預(yù)算法》，中央對地方政府性債務(wù)管理明確了“疏堵結(jié)合”策略，在執(zhí)行落地層面，87號文可以說是50號文的重要補充，是對政府購買服務(wù)的首次亮劍。
其二，87號文較之前的文件重在對政府購買服務(wù)實施層面的重申和細化，如明確目錄的負(fù)面清單、先預(yù)算后購買等，希望抑制政府購買服務(wù)中的“擦邊球”行為，防止成為地方政府違規(guī)增加隱性負(fù)債的工具。
其三，文件提出嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包、土地收儲以及融資行為等納入政府購買服務(wù)范圍，以及不得以應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺等融資，將倒逼平臺定位和職能轉(zhuǎn)型，通過強化自身經(jīng)營能力，成為具有市場競爭力的政府購買服務(wù)承接主體。
