新預(yù)算法執(zhí)行中有哪些最迫切的問題需要解決？財政部條法司副司長賴永添25日表示，調(diào)研發(fā)現(xiàn)須謹防地方假借PPP（政府和社會資本合作）等變相搞政府負債。
賴永添是在當(dāng)天于杭州舉行的第二屆長三角財稅論壇上作上述表示的。論壇上，財稅官員、學(xué)者近百人圍繞“法治財稅”展開討論，不乏爭鳴。全國人大財經(jīng)委原副主任委員、財政部原副部長高強在內(nèi)的多位與會人士認為，新預(yù)算法的各個條款是底線和紅線，必須貫徹落實。
地方政府新項目怎么融資
經(jīng)歷十年之久的預(yù)算法修訂終于在去年塵埃落定，新預(yù)算法于今年1月1日正式實施。
上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院學(xué)術(shù)委員會主席蔣洪告訴《第一財經(jīng)日報》記者，從今年披露的中央預(yù)算報告和部門預(yù)算報告來看，政府很好地踐行了新預(yù)算法的要求，比如政府預(yù)算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，首次公開了轉(zhuǎn)移支付地區(qū)數(shù)字和按經(jīng)濟分類的基本支出。
不過，蔣洪在論壇的主旨演講中提出了新預(yù)算法可以進一步完善的地方，比如預(yù)算完整、公開、編制和審批前支出等方面。
蔣洪認為，目前新預(yù)算法只是對預(yù)算調(diào)整范圍作了改進，這對行政部門自主調(diào)整權(quán)力做了約束，但是約束還不夠。
參與論壇圓桌討論的賴永添稱，人民代表大會對總收入、總支出和預(yù)算差額調(diào)整要做審批，對具體的項目沒有審批，行政部門可自由調(diào)整。
賴永添表示，在經(jīng)濟下行的背景中，目前新預(yù)算法的執(zhí)行中有兩個最迫切的問題：
第一個問題是，過去十多萬億元的地方政府債務(wù)未納入預(yù)算，其中已經(jīng)開工但沒納入預(yù)算的項目可能面臨銀行停貸、資金鏈斷裂的風(fēng)險?！澳壳斑@個問題和全國人大進行了溝通，采取老問題老辦法、新問題新辦法來解決?！?
第二個問題是，地方政府新項目怎么融資和建設(shè)？最近國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。但“從我們調(diào)研看，可能不少地方借特許經(jīng)營名義，借PPP名義，又變相搞政府負債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，這些問題都要解決?！辟囉捞矸Q。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權(quán)的形式介入項目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負債。
一位地方財政官員告訴《第一財經(jīng)日報》記者，其實采用PPP模式融資成本并不低，因為民資進入本質(zhì)是為了追逐利潤，如果沒有8%~10%的利潤率是不會進入的。
在預(yù)算完整性方面，蔣洪認為，現(xiàn)在財政專戶的存儲收支和部分政府經(jīng)營性機構(gòu)利潤（事業(yè)單位、國企）游離在預(yù)算外。他建議，在四本預(yù)算之外，再建立財政專戶存儲收支預(yù)算和國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算。
賴永添認為，再建立一本國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算的想法很大膽。國企的資產(chǎn)負債情況未來更多地會從政府資產(chǎn)負債表中體現(xiàn)。目前國有資本經(jīng)營預(yù)算只針對國企上繳部分利潤，只有上繳的部分才構(gòu)成政府財力。
浙江省財政廳總會計師趙立妙表示，經(jīng)過幾年清理后，財政專戶目前規(guī)模很小。
新預(yù)算法操作是“最大公約數(shù)”
新預(yù)算法提出，政府全部收支納入預(yù)算。上海財經(jīng)大學(xué)教授劉小川表示，由于概念不明確，這點在實際操作中有很大的彈性空間。
“這里的政府指的是什么？全部收支指哪些收支？政府可以理解為行政部門，也可以理解為行政部門及其管理的其他部門。據(jù)我看，納入預(yù)算的所有收支顯然不是政府能動用的所有收支，而是政府的行政收支，如果這樣定義，政府管轄收支會在預(yù)算外。”劉小川稱。
新預(yù)算法中類似的問題還有不少，而這就需要等待預(yù)算法實施條例來明確。根據(jù)2015年預(yù)算報告，財政部今年將抓緊修訂預(yù)算法實施條例。
高強告訴《第一財經(jīng)日報》記者，相比關(guān)心預(yù)算法實施條例出臺的具體時間，自己更關(guān)心預(yù)算法實施條例的質(zhì)量。
財政部財科所前所長賈康在上述論壇上建議，在預(yù)算公開透明方面，政府可以考慮把給人大代表的預(yù)算賬本公開給社會大眾。
高強認為，雖然新預(yù)算法不能說圓滿，但是最大公約數(shù)，是各方都能接受的規(guī)定。
“我參與過新預(yù)算法的討論修改，我觀察到的多數(shù)修改意見，是比現(xiàn)在通過的新預(yù)算法要求更嚴，但實踐中目前做不到。我提出一個觀點，預(yù)算法規(guī)定很好，但若各級政府都在違法，這不是個好事。預(yù)算法需要不斷完善，但是現(xiàn)在預(yù)算法的各個條款是底線，是紅線，必須貫徹落實。”高強稱。
