2014 年5 月20 日，《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)展改革委關(guān)于2014 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》出臺(tái)，即國(guó)發(fā)〔2014〕18 號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱“18 號(hào)文”）。轉(zhuǎn)批國(guó)家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)或工作的意見，是國(guó)務(wù)院在全國(guó)兩會(huì)之后的一個(gè)“保留曲目”，自2007 年至今，已持續(xù)8 年。今年國(guó)家發(fā)改委的意見有諸多亮點(diǎn)，其中有關(guān)“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能?！钡奶岱?，引起了業(yè)內(nèi)對(duì)于地方政府融資平臺(tái)何去何從的熱議。
一、18 號(hào)文的總體概述
2014 年5 月17 日，為期兩天的2014 年全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議在北京閉幕，國(guó)家發(fā)展改革委主任徐紹史作了題為《準(zhǔn)確把握形勢(shì)，狠抓貫徹落實(shí)，確保完成2014年經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)》的講話。20 日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布18 號(hào)文，是對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)
體制改革工作會(huì)議的支持和重申，主要內(nèi)容包括：
1、明確未來改革的九大任務(wù)。18 號(hào)文提出了多方面的改革，歸納起來主要有：深化投資體制改革；推進(jìn)資源性產(chǎn)品等價(jià)格改革，形成主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制；深化財(cái)稅金融改革；深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，完善基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相關(guān)改革；推進(jìn)投資貿(mào)易便利化；推進(jìn)社會(huì)事業(yè)相關(guān)改革；健全資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)體制等。
2、地方政府融資平臺(tái)首次亮相。國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)改委關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見已有8 年，今年首次提及地方政府融資平臺(tái)，一時(shí)間業(yè)內(nèi)關(guān)注熱烈。通過全文整體分析，關(guān)于“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的表述，出現(xiàn)在“財(cái)稅金融價(jià)格改革”項(xiàng)下“規(guī)范政府舉債融資制度”的段落內(nèi)，所以，所謂剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，只是規(guī)范政府舉債融資制度的配合動(dòng)作。
3、未明確具體的時(shí)間表和責(zé)任分工。對(duì)比2007 年以來國(guó)家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)或工作的意見，我們不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的區(qū)別。2014 年的18 號(hào)文與眾不同，文件中提到的若干改革措施，均未明確提出由哪個(gè)部委牽頭負(fù)責(zé)以及哪些部委積極配合，并且本意見也沒有提出各項(xiàng)改革的時(shí)間表。筆者認(rèn)為，本次有關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)任務(wù)具有劃時(shí)代的意義，它承接了十八大三中全會(huì)的精神，其中的改革措施相比以往有很大創(chuàng)新和超越。所以，18 號(hào)文的指導(dǎo)性和方向性強(qiáng)于具體的實(shí)施計(jì)劃。
二、中央對(duì)融資平臺(tái)的政策演進(jìn)
回顧中央對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的政策演進(jìn)，不得不提到2010 年6 月10 日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，即國(guó)發(fā)〔2010〕19 號(hào)文，這是國(guó)務(wù)院首次也是唯一的一次，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的議題發(fā)布專文。從19 號(hào)文的濫觴到如今，中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)的政策層出不窮，以下按照發(fā)文部委的不同進(jìn)行梳理分析。
1、國(guó)務(wù)院：宏觀指導(dǎo)，重在融資平臺(tái)的規(guī)范管理
中央對(duì)融資平臺(tái)重點(diǎn)關(guān)注并出臺(tái)相應(yīng)政策，始于2010 年。國(guó)發(fā)19 號(hào)文的出臺(tái)，也標(biāo)志著我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。19 號(hào)文詳述了針對(duì)融資平臺(tái)的5 條規(guī)范處理意見：抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實(shí)。19號(hào)文是我國(guó)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件，后續(xù)各部委出臺(tái)的相關(guān)政策，基本上都是該文件的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。隨后，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等四部委出臺(tái)有關(guān)貫徹落實(shí)19 號(hào)文的通知，就是很好的例證。
2、發(fā)改委：規(guī)范城投債，支持保障房建設(shè)
通過筆者梳理2010 年以來，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)有關(guān)地方政府融資平臺(tái)的文件共計(jì)10 份，其中9 份由國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司發(fā)布，另外1 份則是本文重點(diǎn)討論的18 號(hào)文。
作為國(guó)家發(fā)改委主管財(cái)政和金融的重要部門，財(cái)金司出臺(tái)的9 份文件，幾乎都是對(duì)于融資平臺(tái)債券融資的規(guī)范，涵蓋發(fā)行債券的條件、用途、信用建設(shè)、專項(xiàng)審核等諸多方面。值得關(guān)注的是，近兩年來國(guó)家發(fā)改委對(duì)于融資平臺(tái)有關(guān)棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目的債券融資，給予了極大的支持，這與中央的政策一脈相承。對(duì)于18 號(hào)文，這是國(guó)家發(fā)改委首次對(duì)融資平臺(tái)的融資職能出臺(tái)意見，實(shí)屬少見。筆者認(rèn)為，這是國(guó)家發(fā)改委依據(jù)中央全面深化改革的部署，對(duì)地方政府債務(wù)和融資平臺(tái)發(fā)展提出的方向性意見，其效力和操作性相對(duì)較弱。
3、銀監(jiān)會(huì)：防范風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)貸款越收越緊
春江水暖鴨先知，融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最敏感的便是在2009 年給予融資平臺(tái)大量信貸的各類金融機(jī)構(gòu)。19 號(hào)文出臺(tái)后，銀監(jiān)會(huì)做了大量的政策跟進(jìn)，每次發(fā)布政策的主題都是加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作。銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110 號(hào)文件，提出按照“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標(biāo)，做好地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，直到銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10 號(hào)文，更加提出“化解到期，控制總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控新增，緩釋存量，隔離風(fēng)險(xiǎn)，審慎退出，明晰職責(zé)”三十二字方針，繼續(xù)完善"名單制"管理，堅(jiān)持退出分類制度，控制平臺(tái)貸款總量。
近期，銀監(jiān)會(huì)又提出下一階段應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的四點(diǎn)要求：一是控制信貸總量，各行要嚴(yán)把新增貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得新增平臺(tái)貸款規(guī)模。二是化解到期風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于今年到期的平臺(tái)貸款，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要與融資平臺(tái)、當(dāng)?shù)卣餐贫ㄔ敿?xì)的還款方案。三是優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，對(duì)一些平臺(tái)貸款占比較高、財(cái)政償債能力較弱的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，增加有效資產(chǎn)抵押。四是建立地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)預(yù)警體系，科學(xué)設(shè)定平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“警戒線”。綜上所述，不難看出銀監(jiān)會(huì)對(duì)于融資平臺(tái)債務(wù)一直持審慎和嚴(yán)控態(tài)度，然而此舉未能有效化解融資平臺(tái)債務(wù)，卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍，事與愿違。
4、財(cái)政部：規(guī)范地方違法融資，推進(jìn)地方政府自行發(fā)債
財(cái)政部對(duì)于地方政府融資平臺(tái)出臺(tái)的相關(guān)文件，主要體現(xiàn)在規(guī)范違法融資和地方政府自行發(fā)債兩個(gè)方面。2012 年底，財(cái)政部等四部委出臺(tái)463 號(hào)文，制止地方政府違法違規(guī)融資，明確規(guī)定不得違規(guī)采用集資、回購(gòu)（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，不得違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，不得通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)。作為地方政府債務(wù)的最終償還主體，財(cái)政部門出臺(tái)該文件對(duì)于控制政府債務(wù)起到了一些積極作用。“開正門”、“開明渠”、發(fā)行市政債等提法，財(cái)政部一直在不遺余力地推進(jìn)。從地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)來看，從最初的4 個(gè)到如今的10 個(gè)，雖然體量還很小，但是象征意義非常強(qiáng)，筆者相信，
未來在全面實(shí)行市政債方面，財(cái)政部將發(fā)揮越來越重要的作用。
三、18 號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)的影響分析
根據(jù)2013 年12 月30 日，國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，我國(guó)各類融資平臺(tái)共計(jì)7170 個(gè)，它們規(guī)模大小各異，處在發(fā)展的不同階段，在國(guó)家深化改革的政策環(huán)境和“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，跌跌撞撞地向前邁進(jìn)。正在此時(shí)，18 號(hào)文的出臺(tái)，對(duì)于融資平臺(tái)而言，其最重要的意義則是指明了未來發(fā)展的方向。
規(guī)范地方政府舉債融資，釋放強(qiáng)烈信號(hào)。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，確立了未來地方政府城市建設(shè)發(fā)展資金來源的主渠道，即參照美國(guó)市政債的模式，各級(jí)政府以自主發(fā)債的形式，利用社會(huì)資金完善城市建設(shè)和公共服務(wù)，各類稅收、相關(guān)規(guī)費(fèi)和即將出臺(tái)的房產(chǎn)稅，將作為重要補(bǔ)充。目前，中央發(fā)出這樣的信號(hào)，旨在讓地方政府和融資平臺(tái)早做準(zhǔn)備，如地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，融資平臺(tái)嘗試混合所有制等，都是在規(guī)范地方政府融資舉債機(jī)制方面，做的積極而有效的努力。
化解地方政府債務(wù)，是當(dāng)務(wù)之急。近年來，有關(guān)地方政府債務(wù)危機(jī)的話題甚囂塵上，是國(guó)內(nèi)外各類機(jī)構(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn)，中央也先后進(jìn)行了三次全面和重點(diǎn)的債務(wù)審計(jì)。雖然中央做出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的基調(diào)，但對(duì)于存量債務(wù)的化解，一直非常重視。如果說規(guī)范地方政府舉債融資是馬拉松長(zhǎng)跑，那么盡快化解地方政府債務(wù)危機(jī)，則是百米沖刺，尤其是在這兩年的償債高峰期，中央更是不遺余力地嚴(yán)控新增債務(wù)，并通過各種渠道化解現(xiàn)有負(fù)債，銀監(jiān)會(huì)近期的收緊政策就是很好的說明。
地方政府發(fā)行市政債，任重而道遠(yuǎn)。就目前而言，市政債還處在探索階段，將市政債作為未來政府融資的主渠道，道路依然漫長(zhǎng)。現(xiàn)階段，有一些準(zhǔn)備工作已經(jīng)在籌備，如推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、建立考核問責(zé)機(jī)制、建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制等。
實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在做起。無論是從政策本身還是實(shí)際國(guó)情看，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，短時(shí)間內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的，但這確是未來必然發(fā)展的方向，具體何時(shí)能實(shí)現(xiàn)剝離，還要視市政債的實(shí)行效果而定。對(duì)于融資平臺(tái)而言，認(rèn)準(zhǔn)方向，把握大勢(shì)，從現(xiàn)在開始，以城市運(yùn)營(yíng)商、公共服務(wù)提供者和國(guó)有資產(chǎn)管理者為職能定位，穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)型之路，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述，18 號(hào)文的出臺(tái)，其信號(hào)指示意義大于具體實(shí)施指南，影響主要體現(xiàn)在地方政府債務(wù)的化解、市政債的自主發(fā)行和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個(gè)方面。下面，我們將分三個(gè)篇章，詳述18 號(hào)文對(duì)上述問題的影響，并對(duì)未來如何有效應(yīng)對(duì)18 號(hào)文，提出若干建設(shè)性的意見，供城投業(yè)內(nèi)人士參考。
