通過(guò) PPP模式使用私營(yíng)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的方法。在我國(guó)，PPP模式主要運(yùn)用于水務(wù)、燃?xì)狻⑹召M(fèi)道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，運(yùn)作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)，完善項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，合理分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。
一、項(xiàng)目選擇
每個(gè)PPP項(xiàng)目都具有自身的特性，因此每個(gè)項(xiàng)目都可以采取不同的建設(shè)模式及運(yùn)作方法。PPP項(xiàng)目因?yàn)橥顿Y巨大、合同關(guān)系復(fù)雜、特許期長(zhǎng)等特點(diǎn)注定了只能在某些特定的項(xiàng)目中運(yùn)用，符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進(jìn)行融資建設(shè)。
（1）有穩(wěn)定的收益作保證。私營(yíng)企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，其根本原因在于該基礎(chǔ)設(shè)施自身具有較強(qiáng)的獲利能力，這也體現(xiàn)了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項(xiàng)目、漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務(wù)費(fèi)，保證了項(xiàng)目具有穩(wěn)定的收益。
（2）良好的投資環(huán)境。城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境，軟環(huán)境有：當(dāng)?shù)厝藗兊奈幕刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)的支持等；硬環(huán)境有：當(dāng)?shù)氐呢?cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活富裕程度及購(gòu)買(mǎi)力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。作為江蘇的省會(huì)城市，華東第二大城市，南京的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃是要建設(shè)具有較高現(xiàn)代化水平和開(kāi)放度的國(guó)際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、獨(dú)特的地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，吸引了國(guó)內(nèi)外投資人積極參與南京的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我公司先后運(yùn)作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項(xiàng)目、高淳新區(qū)管理服務(wù)中心BT項(xiàng)目、南京長(zhǎng)江三橋股權(quán)融資項(xiàng)目等PPP項(xiàng)目，引入了實(shí)力雄厚的投資人，建成了一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善了城市環(huán)境，促進(jìn)了南京城市化水平的提高。
二、項(xiàng)目的各參與方及其職責(zé)確定
PPP項(xiàng)目模式運(yùn)作中，利益主體包括政府、社會(huì)投資者、特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目公司，金融機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)公司、承包商及供應(yīng)商等。為了平衡政府部門(mén)、社會(huì)投資者、PPP項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)等利益主體的不同利益和要求，首先應(yīng)明確各利益主體的職能。
1、政府。政府部門(mén)（政府或者政府授權(quán)的部門(mén)）通常是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，它們?cè)诜缮霞炔粨碛许?xiàng)目，也不經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是通過(guò)給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和給予項(xiàng)目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)和融資安排的支持。政府需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體。漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目中，武漢市水務(wù)局確保項(xiàng)目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)無(wú)償使用污水處理廠場(chǎng)地范圍內(nèi)的土地，并且協(xié)助項(xiàng)目公司獲得法律許可的與履行項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價(jià)優(yōu)惠等，給予了項(xiàng)目公司強(qiáng)有力的支持，為項(xiàng)目的成功打下了良好的基礎(chǔ)。
2、私營(yíng)企業(yè)。私營(yíng)企業(yè)和代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。政府部門(mén)在選擇私人投資機(jī)構(gòu)的時(shí)候往往比較慎重，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的資金規(guī)模非常巨大，花費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)，需要私人投資機(jī)構(gòu)具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)。私營(yíng)企業(yè)作為發(fā)起人，負(fù)責(zé)召集PPP項(xiàng)目公司成員。投標(biāo)以前，各成員就聯(lián)合成立項(xiàng)目公司達(dá)成一致，以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目公司正式注冊(cè)前的工作。參與PPP項(xiàng)目的一般均為實(shí)力雄厚的企業(yè)，香港地鐵公司、中國(guó)中信集團(tuán)公司、北京桑德環(huán)保集團(tuán)有限公司等實(shí)力雄厚的國(guó)內(nèi)外企業(yè)均積極投身到我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，成功完成了北京地鐵4號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目、國(guó)家體育館鳥(niǎo)巢BOT項(xiàng)目、襄樊市污水處理廠30萬(wàn)噸/日BOT項(xiàng)目等重大項(xiàng)目。
3、項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目公司是為PPP項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的公司，由政府和社會(huì)投資者聯(lián)合組成。PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。PPP項(xiàng)目公司正式注冊(cè)成立后，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。項(xiàng)目特許期結(jié)束，經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，PPP項(xiàng)目公司清算并解散。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，PPP項(xiàng)目公司的職能主要包括投標(biāo)與談判、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和移交、確保項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量等。大冶市污水處理廠BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司對(duì)污水處理廠進(jìn)行投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，并在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，按照特許權(quán)協(xié)議的條款對(duì)污水處理廠進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和修理。在特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將污水處理廠的資產(chǎn)移交給大冶市政府，并保證項(xiàng)目設(shè)施的性能符合協(xié)議中規(guī)定的性能標(biāo)準(zhǔn)。
4、銀行等金融機(jī)構(gòu)。在PPP模式下，向項(xiàng)目提供貸款的銀行主要是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目的資金中，來(lái)自私營(yíng)企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大部分的資金來(lái)自銀行和金融機(jī)構(gòu)，且貸款期限較長(zhǎng)。為了保證項(xiàng)目貸款的順利回收，貸款人通常要求PPP項(xiàng)目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函，從而避免或減少由于開(kāi)發(fā)或運(yùn)營(yíng)不善帶來(lái)的損失。同時(shí)，貸款人為了保證貸款的安全性，通常要求PPP項(xiàng)目公司質(zhì)押他們?cè)阢y行的帳戶(hù)，如基本帳戶(hù)、營(yíng)業(yè)收入帳戶(hù)、還款帳戶(hù)等。
5、咨詢(xún)公司。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)作參與合作者眾多、資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，因此在項(xiàng)目的全壽命期內(nèi)都需要咨詢(xún)公司的介入，指導(dǎo)項(xiàng)目的運(yùn)作。咨詢(xún)公司作為PPP項(xiàng)目的政府方顧問(wèn)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例。在PPP項(xiàng)目中的主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方案，設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建立財(cái)務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測(cè)分析，編制招商文件，組織實(shí)施招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。具體職能如下：
（1）提供政策咨詢(xún)。由于項(xiàng)目的運(yùn)作涉及國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢(xún)公司可以幫助PPP項(xiàng)目公司了解這些政策，并按照政策的要求設(shè)計(jì)項(xiàng)目框架，規(guī)避項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)。
（2）協(xié)助確定融資方案。合理的融資方案是項(xiàng)目成功的重要因素。咨詢(xún)公司可以充分發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，依據(jù)其掌握的市場(chǎng)信息和融資經(jīng)驗(yàn)，幫助PPP項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)適合項(xiàng)目特點(diǎn)的最佳的融資計(jì)劃，確定合理的融資結(jié)構(gòu)。
（3）協(xié)助制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案。在PPP模式下，項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)眾多，咨詢(xún)公司能夠?qū)?xiàng)目全生命期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)作出較為準(zhǔn)確專(zhuān)業(yè)的判斷，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理合理有效。
（4）協(xié)助選擇合作伙伴。項(xiàng)目的建設(shè)需要有眾多的合作伙伴參與，包括設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位等等，咨詢(xún)公司可以協(xié)助PPP項(xiàng)目公司選擇信譽(yù)卓越、技術(shù)精專(zhuān)的合作伙伴，協(xié)助進(jìn)行工程的合理安排，有效控制工程的進(jìn)度、成本和質(zhì)量。
（5）協(xié)助項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。咨詢(xún)公司可以為PPP項(xiàng)目公司提供長(zhǎng)期的市場(chǎng)分析和預(yù)測(cè)，設(shè)計(jì)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效方案。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的相關(guān)報(bào)告、文件以及會(huì)議等等也都在咨詢(xún)公司的協(xié)助下完成。
除了上述的利害關(guān)系者以外，設(shè)計(jì)單位、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營(yíng)公司、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等也都在PPP模式運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮者重要的作用，他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調(diào)和密切配合是項(xiàng)目成功的重要因素。
三、設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)
PPP模式是一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活的合作模式，根據(jù)不同類(lèi)型的項(xiàng)目、不同的項(xiàng)目參與者、不同的融資形式，可以設(shè)計(jì)出符合項(xiàng)目自身的融資模式。PPP模式基本結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，主要的參與者為政府授權(quán)的公共部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等。根據(jù)項(xiàng)目的不同，可能會(huì)涉及到更多的參與者，如保險(xiǎn)公司、投資咨詢(xún)公司等。
四、完善政府激勵(lì)措施
對(duì)于大多數(shù)政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式的運(yùn)用屬于創(chuàng)新事務(wù)，從政策的制定、項(xiàng)目執(zhí)行以及后續(xù)的監(jiān)管都應(yīng)有完整的規(guī)劃。目前我國(guó)在促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的相關(guān)法律還不完備。因此，政府應(yīng)在考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，參照國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的做法，研究制定相關(guān)推動(dòng)措施，促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)以PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
1、成立具體的管理和推動(dòng)部門(mén)。在英國(guó)，政府商務(wù)辦公室為國(guó)家PPP的政策單位，負(fù)責(zé)制定整體PPP項(xiàng)目實(shí)施政策和策略、研究制定PPP項(xiàng)目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序、提供地方政府PPP模式的實(shí)施策略等。我國(guó)并沒(méi)有設(shè)置推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施政策的部門(mén)，只是由建設(shè)部出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》等文件，建議在國(guó)家發(fā)改委或建設(shè)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的部門(mén)，以推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。
2、制定相應(yīng)的政策和建立各級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合互動(dòng)的促進(jìn)體系。各級(jí)主管部門(mén)應(yīng)通過(guò)評(píng)估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)推動(dòng)小組，由發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、建設(shè)部的涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批與執(zhí)行部門(mén)聯(lián)合參與。省各級(jí)部門(mén)成立相應(yīng)的推動(dòng)小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的政策制定、項(xiàng)目及前期研究和監(jiān)管。
3、研究制定通用的PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)不同，與之相應(yīng)的PPP項(xiàng)目的實(shí)施也有所不同。在國(guó)家體育館鳥(niǎo)巢BOT項(xiàng)目中，由于實(shí)施規(guī)范的缺乏，也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，在簽訂合同后，市政府要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設(shè)施，取消活動(dòng)屋頂?shù)?，限制了?xiàng)目公司對(duì)體育館的商業(yè)化運(yùn)行，損害了項(xiàng)目的公司的經(jīng)濟(jì)利益。因此主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范和專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)。一方面利于政府部門(mén)參與協(xié)調(diào)和監(jiān)督，另一方面也有利于吸引私營(yíng)企業(yè)的積極參與。
4、提供激勵(lì)措施。由于目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的不完善，未能有效的推動(dòng)PPP在我國(guó)的應(yīng)用，因此政府在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵(lì)措施吸引私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資。在漢陽(yáng)黃金口污水處理廠BOT項(xiàng)目，鹽城城南污水處理廠BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目中，政府均保證項(xiàng)目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)無(wú)償使用污水處理廠內(nèi)的土地，并且協(xié)助項(xiàng)目公司獲得與履行項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。
五、風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)
PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，需要雙方對(duì)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)。采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式，從項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，遵循合理分擔(dān)的原則，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目參與方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中諸多的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，積極的應(yīng)對(duì)措施，最大限度地化解了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，對(duì)比分析政府及私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)偏好和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
